一、土地一级开发的概念
土地一级开发也称土地储备开发、土地整理、土地综合整治、土地成片开发等，目前尚无统一的学理定义，各地具体政策与法规与规章的规定也不同。归纳而言，土地一级开发是指由政府或其授权委托的企业，对开发范围内的土地统一进行征收、拆迁、安置、补偿以及市政基础设施建设，以达到土地出让条件的行为。相对而言，通常将土地出让后进行的房地产建设称为二级开发。
土地一级开发这一概念是在北京市2000年12月8日通过的《中关村科技园区条例》中正式出现的。2001年4月30日，国务院在《关于加强国有土地资产管理的通知》中指出：“为增强政府对土地市场的调控能力，有条件的地方政府要对建设用地试行收购储备制度。”之后，土地储备开发制度得到快速发展，成为我国一项基本土地制度。

二、各地关于开发商参与土地一级开发的相关规定
目前我国并无统一的关于土地一级开发的法律、法规和规章，但各地方政府均有自己的规定，各有特色。下面就几个比较有代表性的省、市的有关土地一级开发的规定进行简要介绍：
1、北京市
北京关于土地一级开发的法规主要有：《北京市国有建设用地供应办法（试行）》、《北京市土地储备和土地一级开发暂行办法》、《北京市土地一级开发及经营性项目用地招拍挂出让流程示意图》等。北京土地一级开发的模式为政府主导型和企业主导型两种土地一级开发模式并存。开发商可通过以下两种方式参与一级开发：政府委托管理，即开发商受托负责土地开发具体管理，按照规定开发商的管理费用不高于土地储备开发成本的2%；政府委托开发，即开发商受托负责实施土地开发，包括负责筹措资金、办理规划、项目核准、征地拆迁和大市政建设等手续并组织实施，按照规定开发商利润率不高于预计开发成本的8%。2009年之后，北京市的土地一级开发的开发模式逐渐转变为政府主导型，开发商参与土地一级开发的机会越来越少，逐渐淡出。
2、上海市
上海是最先试水土地储备制度的地方政府。与北京模式不同，上海主要是由政府授权直属的多家大型国有企业进行土地一级开发。土地开发企业隶属于政府，代表土地储备中心行使土地储备职能。 上海的相关法规有《上海市土地储备办法》等。
3、重庆市
重庆的土地一级开发模式属于典型的政府主导型模式。土地一级开发的主体是重庆市政府，代表市政府实施一级开发的机构是几个国有控股企业。出让所得综合价金扣除应支付的土地储备开发成本后的10%，作为土地储备开发发展专项资金存入土地储备开发资金专户。
4、成都市
成都市关于土地一级开发的规定是《关于积极引进和规范社会资金进行一级土地整理意见的通知》。该通知主要内容包括：
首先，规定一级土地整理是依据土地利用总体规划和城市总体规划，按照城市、区域功能定位和经济社会发展要求，对新征收土地、旧城改造土地实施成片整理、征地补偿、拆迁安置、土地平整，完成地上及地下市政基础设施、城市公共公益配套设施建设，按期达到土地出让标准的土地初级开发行为。
其次，强调市政府对储备土地的统一开发管理。市土地储备中心纳入储备范围的土地，未经市政府批准，各区不得引进社会资金进行一级土地整理。
第三，引入竞争机制。一级土地整理项目范围、规模、内容明确后，应积极引入市场竞争机制，以招投标或挂牌方式确定投资商。
第四，采取土地收益梯度分成方式。保证土地成交价格越高、政府收益越大的动态收益分配机制。
5、海南省
海南的土地一级开发特点是：资源丰富，竞争者较少，政策优惠。2006年海南省出台的《关于规范企业参与土地成片开发的通知》指出：“土地出让收入扣除土地开发成本后余下的纯收益部分，按照市、县政府所得不得低于30%的比例，确定市、县政府与主开发商的分成比例。”海南土地一级开发商最高可以得到70%的利润，与其他地区相比，这一政策非常具有吸引力。但2010年春节前后，海南房地产被热炒飙升，估计近期海南国土部门会出台相关政策，土地一级开发模式可能也会逐渐发展为政府主导的模式。

三、开发商参与土地一级开发应注意的法律问题
1、项目合法性问题
对于土地一级开发商来说，在投资开发土地一级开发项目时，首先需要考虑的问题是土地一级开发项目是否合法。由于目前国家对土地一级开发没有法律层面的规定，各地规定并不一致，而且各地地方政府操作也比较乱，实践中有些项目的合法性方面存在问题。若项目合法性方面存在瑕疵，将会给开发商带来很大的潜在法律风险，因此，开发商应重视项目的合法性问题。开发商可主要从以下几个方面对土地一级开发项目的合法性进行审查：
（1）项目是否符合城市总体规划和土地利用总体规划
实践中，有些地方政府急于进行城市建设，甚至在城市总体规划和土地利用总体规划还没有编制和批准的情况下，就委托开发商开始进行土地一级开发，这对于开发商来说风险很大，若将来城市总体规划和土地总体利用计划得不到批准，地方政府又无力偿还开发商已发生开发的成本，开发商将面临投入资金无法收回的风险。
（2）立项文件的合法性
开发商在签订合同之前应认真审核项目立项文件的合法性，比如是否经有审批权限的政府批准立项、是否存在立项文件的内容与实际操作不一致的情形，等等。在实践存在着一些须经省级政府批准但只有地方县级政府或经济开发区管委会的批文的情形，若出现上述情形，开发商须对立项文件进行补充和完善。
（3）其他相关项目文件的合法性
开发商还应认真审核其他项目文件的合法性，比如控制性规划文件是否已经批准，征地拆迁文件合法性等。另外，开发商为外商投资企业的，须注意审查自身是否符合《外商投资产业指导目录》等相关外商投资的法律法规的规定。

2、签约程序问题
综合分析各地有关土地一级开发的规定，大多规定政府要求通过招标方式确定土地一级开发商。但实践中，很多地方政府并未严格遵守招标确定开发商的程序，而是直接与开发商签订土地一级开发协议。对于开发商来说，则须注意签约程序的合法性，以防上级政府以未通过合法程序而不认可开发商的一级开发主体地位。就此问题，即使地方政府已就一级开发事宜与开发商协商一致，开发商也应建议地方政府按照规定通过招标形式签约。当然，由于有关土地一级开发的地方规定并非属于法律或行政法规层面，即使不通过招标形式通常也并不会因此导致一级开发合同无效。

3、开发商应把握的土地一级开发合同中的要点
开发商签订一份内容完善的土地一级开发合同，能够有效防范土地一级开发过程中的各种风险，比如拆迁难风险、政策变化风险、土地出让价格风险等。从开发商的角度而言，签订土地一级开发合同时应注意把握以下要点：
（1）约定征地拆迁安置补偿工作由政府负责承担
对于开发商来说，在目前国情下很难自主完成拆迁安置补偿工作。在此情况下，开发商应要求在土地一级开发合同中约定征地拆迁安置补偿工作由政府方面承担，开发商只负责承担相关费用。通常情况下，开发商可采取如下两种方式承担费用：政府包干和据实支出。政府包干，即开发商与政府约定一个包干费用，由政府包干完成征地拆迁安置补偿工作。据实支出，即开发商根据政府拆迁安置工作的进展逐步据实支出费用。开发商可根据项目具体情况决定采取适当的费用承担方式。
（2）约定分期分块滚动开发、减轻资金压力
对于开发商来说，土地一级开发占用资金量大、周期长、利润率低，因此，若想减轻资金压力，可在合同中约定采用分期分块滚动开发的方式，即将项目范围内的土地，根据规划情况分割成不同的区域地块，按照优先顺序分期先后投资开发各区域地块，成熟一块、出让一块，出让后收回成本和收益再投入下一区域地块，这样滚动开发可有效减轻资金压力，同时也可降低投资风险。
（3）约定政策变化时由政府承担责任
政策变化风险对开发商来说是不可预知的风险，比如国家或上级政府对项目规划作出重大调整或被撤。对于该等风险，开发商可在合同中约定由政府承担政策变化风险。但须注意的是，在约定土地出让收益分成方式时，若项目重大调整或被撤时尚无土地出让收入，则存在开发商投资回报落空的风险，在此情况下，须明确约定政策变化时开发商收回资金和收益的方式。
（4）约定土地开发成本的组成
土地开发成本是土地一级开发合同重要条款之一，开发商订立合同时必须明确约定。通常情况下，开发商应将就土地一级开发项目支出的所有费用均计入土地开发成本。但须注意的是，开发商计入的成本最终须经政府审核确认，若开发商的某项支出政府审核后不认可，且也未在合同中列明，开发商将不得不自行承担该等费用。同时，在合同中列明土地开发成本有利于开发商预估和控制项目投资总额，也可使开发商有理由拒绝投入政府要求承担的合同中未列明的费用。
值得注意的是，各地政府规定的土地开发成本（主要包括征地拆迁补偿、市政基础设施建设费用等）虽然大致相同，但也有很多不同之处，开发商须根据各地规定灵活掌握。比如，对于融资成本（贷款利息）各地约定就不一致，北京相关规定中明确规定土地开发成本包含贷款利息，而成都相关规定中就明确约定不能将融资成本（利息）作为开发成本。
（5）约定收益分配方式
对开发商来说，可根据项目具体情况约定不同的收益分配方式。通常情况下，土地一级开发的收益分配方式有如下几种：
A．固定收益：开发商的投资收益=土地开发成本×固定收益率。也可约定每年固定收益率，按每年投入的开发成本计算投资收益。相对下述按比例分配收益方式而言，开发商采用固定收益率方式，资金及收益收回的安全性较高，可有效规避土地出让价格风险，但通常收益率不会太高。
B．按比例分配收益：开发商的投资收益=（土地出让收入-土地开发成本）×开发商分配比例。相对于固定收益方式而言，按比例分配收益方式中开发商收益比例通常较高，而且关键是有利于开发商受让开发项目中出让地块的国有建设用地使用权，进行二级开发。实践中，很多开发商参与土地一级开发就是为了便于二级拿地，采取按比例分配收益方式，可使一级开发商在土地出让竞价中处于非常有利的地位，因为土地出让价格中含有一级开发商按约定比例可分取的收益，土地出让价格越高一级开发商可分取的收益也越多。但采取该种方式，开发商须注意防范土地出让价格风险，有必要约定出让价格低于开发成本时的处理方法和责任承担。
C．固定收益+按比例分配收益：开发商的投资收益=固定收益+按比例分配收益。这种方式具有上述两种方式的优点，开发商既保证了固定收益，又有参与分配的权利，但政府通常会相应调低固定收益率和收益分配比例。
四川省人民政府


四川省实施《中华人民共和国民族区域自治法》若干规定



四川省人民政府令

(第205号)



《四川省实施〈中华人民共和国民族区域自治法〉若干规定》已经2006年8月31日四川省人民政府第97次常务会议通过，现予发布，自2007年1月1日起施行。



省　长　张中伟　　

二○○六年十一月九日



第一条　为促进民族自治地方经济和社会发展，根据《中华人民共和国民族区域自治法》、《国务院实施〈中华人民共和国民族区域自治法〉若干规定》等法律、法规，结合四川省实际，制定本规定。

第二条　四川省行政区域内的各级人民政府应当履行《中华人民共和国民族区域自治法》、《国务院实施〈中华人民共和国民族区域自治法〉若干规定》和本规定规定的职责，开展民族法律、法规和政策的宣传教育活动，充分保障民族自治地方和少数民族的合法权益，巩固和发展平等、团结、互助、和谐的社会主义民族关系。

第三条　各级人民政府对在帮助民族自治地方经济和社会发展、维护民族团结、保持社会稳定等方面作出突出贡献的单位和个人予以表彰、奖励。

第四条　上级人民政府及其部门在制订和实施经济和社会发展规划时，应当根据民族自治地方的特点和需要，通过制定优惠政策措施加快民族自治地方经济和社会事业的发展。

第五条　上级人民政府应当充分考虑民族自治地方公共服务支出成本差异，通过一般性财政转移支付、专项财政转移支付、民族优惠政策转移支付以及其他方式逐步加大对民族自治地方财政转移支付力度。上级人民政府出台税收减免造成民族自治地方财政减收的部分，在测算转移支付时给予考虑。

上级人民政府有关部门的专项资金分配应当照顾民族自治地方。

第六条　省、自治州、自治县和辖有自治县的市人民政府设立“少数民族发展资金”、“民族工作机动金”、“民族补助费”、“散杂居民族发展资金”等专项资金，并随着经济发展和财政收入的增长逐步增加。

第七条　上级人民政府应当帮助民族自治地方提高财力水平和财政保障能力，上级财政在确定民族自治地方财政体制时要充分考虑民族自治地方的特点并给予照顾。省人民政府不参与民族自治地方增值税（地方部分）、一般营业税、个人所得税（地方部分）、资源税、房产税、印花税、城镇土地使用税、契税等税种的税收分享。

在民族自治地方从事资源开发利用的企业应当在资源开发地注册，在当地缴纳有关税费并接受税务、工商等行政部门的监督管理。法律、法规另有规定的除外。

民族自治地方在异地办企业向当地缴纳的地方税收收入应当按规定的比例返还民族自治地方，企业所在地人民政府应当支持。

跨民族自治地方辖区实施的建设项目，民族自治地方应当按省人民政府有关规定分享该项目的地方税收收入。

第八条　上级人民政府安排的国际组织和国外政府捐赠及优惠贷款，在条件许可的情况下向民族自治地方倾斜。

上级人民政府根据经济和社会发展需要，鼓励、支持民族自治地方按照有关法律规定设立地方性商业银行、城乡信用合作组织。

第九条　各级人民政府应当组织协调省内外企业、科研单位、医疗卫生机构、学校和社会各方面力量开展与民族自治地方的对口支援与协作。

各级人民政府应当采取措施促进民族自治地方扩大就业，培训民族自治地方农村劳动力，组织输出民族自治地方群众外出经商务工并切实保障经商务工人员的合法权益。

第十条　上级人民政府应当制定特殊的政策措施扶持民族贸易、民族特需用品和传统手工业品生产，支持民族自治地方发展对外贸易。

第十一条　上级人民政府应当从项目、资金上加强民族自治地方农业基础设施建设，加快农村信息服务体系建设，支持农民科技培训，优先安排推广新品种、新技术项目。

第十二条　上级人民政府应当帮助民族自治地方制订牧区生态保护与建设和畜牧业发展规划，在草地生态保护与建设、畜种改良、疫病防治、饲草料基地建设、畜产品流通、加工和服务体系建设上加大投入。

第十三条　上级人民政府应当帮助和指导民族自治地方科学编制区域规划、城镇总体规划和风景名胜、自然资源、非物质文化遗产、文化古迹、文化名城（镇、村）等保护规划并在资金、人才、技术上给予支持。

第十四条　上级人民政府应当重点支持民族自治地方的交通建设项目，加强农村公路建设，提高管理水平。

在民族自治地方征收的公路规费应当专项用于民族自治地方的公路养护和建设。

第十五条　上级人民政府应当对民族自治地方的邮政基础设施、通信基础设施建设给予政策和资金扶持。

第十六条　上级人民政府应当加大对民族自治地方的扶贫开发力度，在扶贫开发项目和资金方面优先安排。

第十七条　上级人民政府应当从资金、技术等方面大力支持民族自治地方实施以电代柴、太阳能、沼气综合利用、地热、风力等项目。

第十八条　上级人民政府应当帮助民族自治地方制订公共突发事件应急预案，建立相应的应急反应机制，强化预防、救助措施并在资金和技术上给予支持。

第十九条　上级人民政府应当增加对民族自治地方土地开发、复垦整理和地质灾害防治项目的资金投入，加强民族自治地方矿产资源普查、勘探、远景调查评价工作。

在民族自治地方形成的矿产资源补偿费、探矿权和采矿权的使用费以及国家出资勘查形成的探矿权和采矿权价款，除上缴国家部分外，其余部分按照国家有关规定和程序全部专项用于民族自治地方的矿产资源的保护、勘查和开发。

第二十条　上级人民政府应当按照国家有关规定加大生态补偿力度和对民族自治地方重大生态平衡、环境保护的综合治理工程及环境保护基础设施建设项目的投入。

第二十一条　上级人民政府应当重点扶持民族自治地方的林业基础设施建设、野生动植物保护、自然保护区建设、林业生态建设、森林资源培育和开发。

在民族自治地方收取的育林基金和森林植被恢复费按照国家有关规定和程序全部专项用于民族自治地方林业发展和林业生态环境建设。

第二十二条　上级人民政府应当对民族自治地方的水利、水电和其他能源建设项目优先规划、立项和建设。

在民族自治地方修建电站和水库形成的库区水面资源，在有利于生态保护和工程管理单位统一规划的前提下，由民族自治地方优先进行开发利用。

在民族自治地方取用地下水、地表水依法征收的水资源费和对水电装机25万千瓦以下征收的水资源费，除上缴国家部分外，其余部分按照国家有关规定和程序全部专项用于民族自治地方水资源的涵养保护、节约、规划管理和开发利用。

第二十三条　上级人民政府应当帮助民族自治地方保护和合理开发利用自然、人文等旅游资源，加强民族自治地方旅游基础设施建设，指导和支持风景名胜区、旅游景点及其配套设施建设，在政策、资金、人才培养等方面给予扶持。

第二十四条　上级人民政府应当帮助民族自治地方制订科技发展规划，普及科学技术知识；加大对民族自治地方科技基础设施建设，扶持实用科技成果的试验示范和推广应用。

第二十五条　上级人民政府应当加大对民族自治地方的教育投入，帮助民族自治地方加快教育信息化建设，大力发展职业技术教育，加强教师队伍建设，通过制定优惠政策鼓励、吸引各类人才充实民族自治地方教师队伍，组织发达地区对口支援民族自治地方发展教育事业。

建立农村中小学校舍维修改造的长效机制，对民族自治地方的农村中小学校舍维修改造经费由省财政承担。

第二十六条　上级人民政府应当将民族自治地方义务教育纳入公共财政的保障范围，对民族自治地方义务教育投入增长幅度应当高于全省平均水平，对民族自治地方的贫困地区和人口较少民族聚居地区的义务教育给予重点支持，按有关规定在民族自治地方的农村实行对义务教育阶段学生免除学杂费、教科书费和对贫困家庭义务教育阶段学生补助寄宿生生活费政策，按规定安排少数民族教育专项补助资金。

第二十七条　上级人民政府应当从资金、政策等方面支持民族自治地方建设博物馆、图书馆、文化馆、文化站等文化基础设施，保护民族民间古籍、文物、民族民间传统文化。

各级人民政府应当定期组织民族文化艺术交流活动，培育和发展民族文化产业，挖掘、培养少数民族文化艺术人才。

第二十八条　上级人民政府应当帮助民族自治地方体育基础设施建设，开展少数民族传统体育活动；重视少数民族传统体育项目的挖掘、整理工作，培养体育人才。

第二十九条　上级人民政府应当支持和帮助民族自治地方发展医疗卫生事业，加大对民族自治地方公共卫生体系建设的资金投入和技术支持，建立并完善农村卫生服务体系、新型农村合作医疗制度和医疗救助制度。

各级人民政府应当加大对民族医药事业的投入，发展民族自治地方少数民族医药产业，保护和科学开发少数民族医药资源。

第三十条　上级人民政府应当帮助民族自治地方建立健全计划生育服务网络，通过制定优惠政策鼓励民族自治地方实行计划生育和优生优育并对计划生育技术服务机构给予资金、技术、人才等方面的支持。

第三十一条　上级人民政府应当对民族自治地方的社会保障事业给予重点扶持，帮助民族自治地方加快社会保障体系的建设，建立和完善养老、失业、医疗、工伤、生育保险和城乡居民最低生活保障等制度。

第三十二条　上级人民政府及其工作部门领导人员中应当合理配备少数民族干部；民族自治地方及其工作部门应当依法配备实行区域自治的民族和其他民族领导干部。

第三十三条　民族自治地方依照国家规定录用、聘用担任主任科员以下及其他相当职务层次的国家工作人员时，应当适当放宽当地少数民族报考者的条件，根据需要可以划出一定的比例，采取加分等措施对当地少数民族报考者予以照顾，具体办法由录用、聘用主管部门规定。

第三十四条　上级人民政府指导民族自治地方制订人才开发规划，采取各种措施培养少数民族各类人才；有计划地选派民族自治地方的少数民族干部到经济发达地区交流或者挂职；组织和选派经济发达地区各类人才到民族自治地方工作。

民族自治地方采取各种措施鼓励、优待各种专业人员参加民族自治地方建设工作，为他们提供优惠便利的工作和生活条件。

第三十五条　各级人民政府负责组织实施本规定。各级人民政府民族工作部门负责对本规定的执行情况实施监督检查，将监督检查的情况每年向同级人民政府报告并提出意见和建议。

民族自治地方对国家和上级人民政府资助的项目、资金，应当按照规定的要求使用、管理，接受上级有关部门的监督。

第三十六条　对违反国家财政制度、财务制度，挪用、克扣、截留国家财政和上级财政用于民族自治地方经费的，责令限期归还被挪用、克扣、截留的经费并依法对负有责任的主管人员和其他直接责任人员给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。

第三十七条　各级人民政府行政部门违反本规定不依法履行职责的，由上级行政机关或者监察机关责令改正。

各级行政机关工作人员在执行本规定过程中滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊的，依法给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。

第三十八条　省人民政府有关部门、自治州和辖有自治县的市人民政府根据本规定制订具体实施办法并将执行情况向省人民政府报告。

第三十九条　经省人民政府批准享受少数民族地区待遇的县（区）依照本规定执行。

第四十条　本规定所称民族自治地方，是指在四川省行政区域内的自治州、自治县；本规定所称上级人民政府，是指民族自治地方的上级地方人民政府。

第四十一条　本规定自2007年1月1日起施行。