国家林业局办公室


国家林业局办公室关于印发《省级林地保护利用规划大纲审查要点》的通知


各省、自治区、直辖市林业厅（局），内蒙古、吉林、龙江、大兴安岭森工（林业）集团公司，新疆生产建设兵团林业局，国家林业局各直属林业调查规划设计院：
为规范省级林地保护利用规划大纲审查工作，根据《国家林业局关于编制省级县级林地保护利用规划的通知》（林规发〔2010〕203号）精神，我局研究制定了《省级林地保护利用规划大纲审查要点》，现印发给你们，请遵照执行。
特此通知。

附件：省级林地保护利用规划大纲审查要点

二〇一一年四月十三日

附件
省级林地保护利用规划大纲审查要点
本要点适用于省级林地保护利用规划大纲(以下简称“规划大纲”)的审查工作，内蒙古、吉林、龙江、大兴安岭森工（林业）集团公司、新疆生产建设兵团规划大纲审查参照执行。
一、审查组织
规划大纲审查工作由全国林地保护利用规划编制工作领导小组负责组织，成立审查小组，对规划大纲进行审查。审查小组由全国林地保护利用规划编制领导小组成员单位、相关领域专家等人员组成。
二、审查原则
规划大纲审查工作要以科学发展观为统领，立足于贯彻落实《全国林地保护利用规划纲要（2010-2020年）》，坚持严格保护、积极发展、科学经营、持续利用的方针，对规划大纲的科学性、合理性、可操作性等提出意见。具体遵循以下原则：
（一）依法依规，注重实施。贯彻国务院关于“要把林地与耕地放在同等重要的位置，高度重视林地保护”的要求，既要严格遵循国家有关法律法规、政策制度和规程规范，又要兼顾各地经济社会发展和林地保护利用现状及特点，确保规划大纲既符合国家宏观管理战略布局，又便于在本行政区域进行控制和实施。
（二）严格保护，突出重点。按照发展现代林业、建设生态文明、推动科学发展的总体要求，严格保护现有林地资源，积极拓展绿色生态空间。对生态区位重要和生态脆弱区域林地，以及高效生产木材、木本粮油和生物质能源等林地进行重点保护。
（三）持续利用，提高效益。按照建设资源节约型和环境友好型社会的要求，转变林业发展和林地利用方式，科学利用林地，充分发挥林地生产力，促进林地利用从粗放低效向集约高效转变。
（四）优化结构，合理布局。满足经济社会发展对林地的多功能需求，优化林地保护利用结构与空间布局，统筹生态、生产、建设使用林地，明确区域林地利用方向和重点，合理配置林地资源。
（五）强化调控，科学管理。遵循自然规律和经济规律，创新林地保护利用管理机制，因地制宜，分区施策，分类管理，强化规划实施保障措施，增强林地管理参与宏观调控的有效性和针对性。
三、审查依据
（一）《森林法》、《森林法实施条例》和地方颁布的与森林资源保护相关的地方性法规和政策文件。
（二）《全国林地保护利用规划纲要（2010-2020年）》及国函〔2010〕69号文件。
（三）国家和地方颁布的森林资源保护管理技术标准。
（四）《省级林地保护利用规划编制指导意见》。
（五）《全国主体功能区规划》、《全国土地利用总体规划纲要（2006—2020年）》。
（六）全国森林资源连续清查、地方森林资源规划设计调查、公益林区划界定和全国土地调查等成果。
（七）国家和地方国民经济和社会发展规划，全国造林绿化规划，全国、区域林业发展区划。
（八）其他有关资料。
四、审查重点
（一）基础数据
1.审查规划基础数据的客观准确性。规划的基础数据要以符合规定的森林资源规划设计调查成果和国家级公益林区划界定成果等为基础，以最新全国森林资源连续清查成果数据为总控，并结合国土、农业、水利等部门调查成果，按规划的林地分类将林地及森林资源现状数据统一到规划基准年2009年，合理分解落实到县级单位。
2.规划基础数据，要包括反映林地现状与结构的地类、权属、森林类别等数据；反映森林现状及结构的森林面积、森林覆盖率、森林蓄积量和起源、林种等数据。
3.规划基础数据要明确林地质量等级及划分标准、林地生产率现状，国家级公益林、地方公益林的数量及结构分布，现有林业重点工程数量及实施范围。
4.其他有关基础数据。
（二）专题研究
1.规划大纲要在充分开展专题研究的基础上进行编制。
2.专题研究要立足地方林地保护利用的实际，围绕林地保护利用重大问题开展并形成专题报告。
3.专题研究要突出针对性、前瞻性和较强的指导作用。
（三）林地现状评价
林地现状分析评价要全面准确，客观体现本行政区域的特点、林地保护利用工作的成效，存在的突出矛盾和问题，并全面分析原因，论证编制林地保护利用规划的必要性。
（四）指导思想
规划大纲编制要以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，深入贯彻落实科学发展观，坚持严格保护、可持续经营的方针；要遵循自然规律和经济规律，坚持合理布局、优化结构、科学管理的原则；要体现统筹协调发展与保护，节约集约使用林地原则，强化调控，严格林地用途管制制度。
（五）规划目标与任务
规划大纲要充分考虑当地经济社会发展基础和自然资源环境条件，准确把握未来林地利用和管理面临的主要机遇与挑战；要围绕经济社会发展战略目标，以加强节能减排、提高林业应对气候变化能力为出发点，明晰林地保护和保障经济社会发展的规划思路；要立足解决当地林地保护利用中的重大问题，提出林地保护利用的目标任务、战略重点和政策导向。规划目标要体现“双增”目标实现情况，并明确规划目标指标的实现途径和可行性。
（六）结构调整优化
围绕发展现代林业、建设生态文明、推动科学发展的要求，按分区、分类、分级、分等统筹安排，合理调整结构。
1.在区域间差异性和区域内一致性分析的基础上，结合全国、省级主体功能区规划和林业发展区划，合理进行林地保护利用区划，确定区域林地保护利用方向，体现区域布局的合理性。
2.统筹公益林地与商品林地结构，优先保护生态区位重要地区的林地，保障重点公益林建设，积极发展重点商品林基地；要积极保护天然林资源，科学调整天然林地与人工林地结构。
3.按照《全国林地保护利用规划纲要（2010-2020年）》提出的要求，制定林地保护等级划分标准，明确不同保护等级规模和保护措施。
（七）指标控制
规划大纲必须落实《全国林地保护利用规划纲要（2010-2020年）》提出的各项规划指标。指标确定要符合当地实际及需要，并分解落实到县级单位。分解依据要充分，时序安排要合理。
1.林地保有量
林地保有量安排必须体现“应保尽保”的原则，原则上保证森林“数量不减少、质量有提高”。省级以上林业重点工程与重点生态建设项目用地必须保障和落实。
林地动态平衡调整方案要切实可行，补充林地数量要能满足本辖区规划期内生态建设需求。符合退耕还林政策的生态重要区域、25度以上的耕地和生态脆弱区域的沙化耕地、能够恢复植被条件的石漠化土地、退化土地等要纳入补充林地范围；废弃工矿、废弃山区村庄及村中空闲地等宜林闲置地要按照宜林则林的原则纳入补充林地；违法毁林开垦的林地必须纳入还林规划。
2.森林保有量
森林保有量要满足森林覆盖率奋斗目标的要求，体现对有林地和生态脆弱地区灌木林地的严格保护。
森林保护与发展要以改善当地生态状况为目标，规划宜林地造林、退化林地修复、森林植被恢复等内容。
3.重点公益林地比率
重点公益林地规划指标要体现以生态建设为主的林业发展战略，比率要科学合理。国家级公益林地范围和面积不得擅自调整。
4.重点商品林地比率
重点商品林地规划指标要以维护生态安全为前提，优先保障国家木材生产基地和其他林产品生产基地建设对林地的需求，合理确定。
5.占用征收林地定额
占用征收林地指标要适度保障对经济社会发展有重大影响的能源、交通、水利等基础设施及公共建设使用林地，控制城乡建设使用林地，限制工矿开发占用林地，规范商业性经营使用林地。
6.林地生产率
林地生产率指标要综合考虑林地潜力、森林经营模式、利用方式等因素，科学合理测算。
（八）林地用途管制
规划大纲要本着节约集约使用林地的原则，科学合理预测建设用地对林地的需求，体现“优化配置、有保有压”的原则，重点保障必要的基础设施和公共事业建设使用林地，严格控制经营性项目使用林地。临时占用林地和灾毁林地要有恢复计划和措施。
（九）林地保护
1.结合本行政区林地现状、发展潜力以及生态建设和森林覆盖率奋斗目标的需求，规划可行的补充林地后备资源途径，发挥林地对生态安全的支撑作用。
2.围绕森林保护目标，明确保护有林地和国家特别规定灌木林地，遏制林地退化，实行森林占补平衡的政策措施。
3.按差别化管理要求，结合已完成的国家级、省级主体功能区（包括优化开发区、重点开发区、限制开发区、禁止开发区）规划成果，统筹调控本辖区的林地利用方向，落实差别化林地保护管理政策措施。
（十）林地利用
1.根据各地实际情况，提出林地质量分等标准，明确不同等级林地的利用模式、规模和管理措施。
2.本着“科学经营、持续利用”的方针，加强宏观调控，合理转变林业发展方式和林地利用方式，明确森林质量工程、林产品基地用地规模与布局，提高林地生产率，促进林地利用由粗放向集约高效转变。
（十一）保障措施
规划大纲要围绕保障各项规划目标的实现，从法律、经济、行政、技术等多个方面，拟定有针对性和可操作性的保障措施，强化规划实施执行力。
落实《全国林地保护利用规划纲要（2010-2020年）》提出的各项保障措施，尤其要落实节约使用林地的价格调节机制、不同用地途径的管理与调控政策等创新性林地管理政策措施，明确将约束性目标指标作为地方各级政府森林资源保护与发展目标责任制考核的重要内容，建立规划实施监测与评估机制和体系，确保规划的执行。
有关配套政策和措施的建议要符合有关法律法规和政策规定，符合政府职能转变和管理方式转变的改革方向，有利于形成保护林地和发展森林资源的长效机制，提高林地保护利用宏观调控能力。
（十二）成果要求
规划大纲要符合《省级林地保护利用规划编制指导意见》、《林地保护利用规划编制审查办法》等相关要求，结构清晰完整，说明简明扼要，统计表全面，专题研究报告有针对性。
(十三)协调与论证
1.规划大纲须经过专家咨询和部门论证，经本辖区省级林地保护利用规划编制领导小组审查同意后上报。
2.规划大纲编制要与当地发展改革、财政、国土、环保、城建、农业、交通、水利等部门协调，对规划目标及林地规模、结构、布局和相关政策等进行沟通确认，并与下级规划进行对接。
五、审查结果处理
审查单位应当将审查意见反馈给省级林业主管部门。
规划大纲通过审查的，省级林业主管部门依据审查意见，编制林地保护利用规划。
规划大纲未通过审查的，省级林业主管部门应当根据审查意见进一步修改完善，重新申报。

破解“猫鼠结盟”之迷
杨　涛
新闻背景：成铁公安局成都火车站派出所约50名警察涉嫌勾结小偷牟取不义之财，经查，目前已有7名涉嫌勾结小偷的警察被正式逮捕、6名警察被刑拘审查，另有数十名警察被隔离审查。出事的成都火车站派出所除一名副所长外，所有领导全部被撤换，同时，派出所近一半警察被撤换。（《新京报》5月24日）
主持人：人们通常形象地将警察称之为保卫人民生命财产安全的“猫”，把那些犯罪分子称作为为“鼠”，按理说，猫与鼠是一对“生死冤家”，水火不相容，但是，在成铁公安局成都火车站派出所，却发生了这么件怪事，“猫鼠结盟”了，共同危害群众的生命财产安全。你是如何看待这种现象？
杨涛：警察是享有国家公权力的公职人员，而那些盗窃团伙是被公权力管制和打击的对象，盗窃团伙要逃避打击必然会想方设法地腐蚀警察，追求利益最大化。经济学有一种“寻租”理论，就是指用较低的贿赂成本获取较高的收益或超额利润。现代公共选择理论也认为政府官员也是一个理性的经济人，其在权衡成本与收益后，也可能主动“抽租”。“寻租”与“抽租”都将导致资源浪费，效率降低，秩序破坏，公平与正义不复存在。因而，这一事件给我们最大的启示是应当时刻警惕公权力的滥用。
主持人：警察腐败，在其他的一些地方也存在，但是像成都火车站派出所这样大面积的警察腐败，被查处的警察达到总人数的三分之一，这是相当罕见的。那么，我们要问，为什么这些警察们敢于如此大肆与盗窃团伙勾结，并且这样大面积警察腐败为什么能持续相当长的一段时间呢？
杨涛：意大利刑法学家贝卡利亚曾说：“即使刑罚是宽和的，它的确定性也比联系了一线不受处罚的更可怕的刑罚所造成的恐惧给人印象深刻。即使最小的恶果，一旦成了确定的，就总是令人心悸。”所以说，一般而言，犯罪分子在作案前是要权衡其可能被查处的机率，被查处的机率越大，其作案的可能性越小。成都火车站派出所那些腐败的警察之所以能如此胆大妄为，有其复杂的原因，与受到的监督少及被发现的机率小有极大的关系。首先，铁路警察所管辖的案件特具有特殊性。铁路上所涉及的案件大多是都是过路的旅客，旅客往往经常报案之后就离开了，很少再关注案件的处理，特别是涉及数额较小的案件尤为如此。这样就缺少了旅客对警察处理案件的监督与制约，被发现的机率小，为警察作假提供了极大的空间。
主持人：对，腐败是最怕阳光的，公众对警察的监督非常重要。所以我们要特别强调警务公开，强调保障公众的知情权。警察处理治安、刑事案件，除涉及国家秘密和个人隐私的外，如果能做到件件向受害反聩处理结果，在网上公布处理结果，那么，警察可以作假的空间大大减小，必然也要相应地收敛自身的行为。
杨涛：这个案件的发生我想还有另外一个重要的原因，就是跟铁路警察的管理体制有关。在现行的铁路警察的管理体制上，铁路警公安机关还是属于铁路局所管理，与所在地的公安部门只有业务上的协作关系，地方国家机关对它较难监督，使其具有的高度封闭性、自守性。在这种情形下，一方面，其人员的录用往往比较随意，一些不合格的职工子弟被照顾进来，使警察的整体素质降低；另一方面，除了其上级的铁路局监督外，所在地的国家机关无法监督，使他们的一些违法行为在刚出现苗头的时候不能得到及时制止。
主持人：铁路局是企业，而公、检、法这些单位都是行使国家公权力的国家机关，因此，国家机关设立在企业内是否合理，铁路公安机关要不要受到地方政府和公安机关的管理和监督，接受双重领导确实都值得探讨。在这一案件中，还有个值得关注的观点，有人说，这些警察之所以走上犯罪的道路，跟他们的收入低有很大关系，你是怎样看待这个问题？
杨涛：是否要“高薪养廉”一直存在很大的争议，成铁公安局成都火车站派出所的警察工资收入大概在1000多元，这个工资在当地不算高，但也不能说很低，如果财力允许，适当提高他们的工资也无可厚非，但是低薪绝对不能成为腐败的理由。人对金钱的追求是没有止境的，“高薪”也是相对，像本案中个别涉案的警察家产达到近百万元，这是说明用任何“高薪”也难以满足其欲望的。从制度经济学角度看，政府存在的理由是应当是低成本运作的，纳税人从政府那里购买的公共服务应当是低价的，所以不能无限度提高政府运行的成本。何况政府对于一个公务员，除了提供其工资外，有作为公务员的荣耀，有升迁的希望，还有各种稳定的福利保障，其综合收益并不低。所以，不是低薪，而是对金钱无止境的欲望驱使他们走向腐败。
主持人：成铁公安局成都火车站部分警察集体腐败的案件发生，影响极为败坏，损害了人民警察在群众心目中的形象。但是，我们也应当看到，这起案件是在一名旅客举报后，在成都铁路公安局和成都铁路公安处大力侦查下，得以查处的，这说明，我们党和政府是绝对不能容忍自身肌体的腐败，任何腐败行为最终也不能逃脱制裁。
杨涛：是的，像这样“猫鼠结盟”的大案被揭露和查处，正反映了党和政府的反腐败的决心，因此，我们应当增强与腐败作斗争的决心，像这位旅客一样，从我做起，从点滴做起，与腐败作坚决地斗争。

江西省赣州市人民检察院 杨涛 华东政法学院法律硕士 　　邮编：３４１０００ 　　
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