演绎作品的著作权

董世连


一、演绎作品的概念

　　演绎作品，指对已有作品进行翻译、改编、注释、整理等而产生的作品，也叫派生作品。

二、演绎作品的著作权归属

　　演绎作品是在已有作品的基础上经过创造性劳动而派生出来的作品，是传播原作品的重要方法。演绎作品虽然是原作品的派生作品，但并不是简单的复制原作品，而是以新的思想表达形式来表现原作品，需要演绎者在正确理解、把握原作品的基础上，通过创造性的劳动产生新作品。因此，演绎作品的著作权由演绎作品的作者享有。
　　由于演绎作品是以原作品为基础，因此，除法律规定的“合理使用”的范围外，在著作权保护期内，演绎原作品，需要征得原作者以及其他对原作品享有著作权的权利人的同意。在实践中，取得原作品的演绎权，通常需要演绎者与原作者签订演绎合同，明确权利义务，并依照约定支付报酬。
　　演绎作品的作者在行使其演绎作品的著作权时，不得侵犯原作者的著作权中的其他权利，包括尊重原作者的署名权，演绎作者应当在演绎作品上注明原作品的名称、原作者的姓名；尊重原作品的内容，不得歪曲、篡改原作品等，否则可能导致对原作品的侵权而承担民事责任。

三、对演绎作品的使用

　　由于演绎作品是以原作品为基础，对原作品具有依赖性，因此，演绎作者对演绎作品享有的著作权，并不是完整的著作权，不能独立地行使。除法律另有规定外，使用演绎作品，应当取得演绎作品著作权人和原作品著作权人的双重许可，并支付报酬。

四、演绎作者的诉权

　　演绎作品的作者对侵犯其演绎作品著作权的行为，有权独立提起诉讼，同时，原作品的作者也可以对侵犯演绎作品的行为提起诉讼，因为侵犯演绎作品的行为，也可能同时侵犯了原作品的权利。

（作者：董世连律师，2009-12-28）

作 者：董世连 知识产权律师
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中国民用航空总局


中国民用航空总局令
（第161号）

　　《民用航空行政许可工作规则》（CCAR-15）已经2006年2 月8 日中国民用航空总局局务会议通过，现予公布，自2006 年3 月20 日起施行。

　　　　　　局长：杨元元
　　　　　　二○○六年二月二十日

民用航空行政许可工作规则


　第一章　总则



　　第一条　为规范民航行政许可行为，维护公民、法人和其他组织的合法权益，根据《中华人民共和国行政许可法》（以下简称行政许可法），制定本规则。

　　第二条　中国民用航空总局（以下简称民航总局）、中国民用航空地区管理局（以下简称民航地区管理局）和法律、法规授权实施民用航空行政许可的组织（以下简称被授权组织）实施行政许可，应当遵守行政许可法和其他有关法律、法规和本规则的规定。
　　本规则所称民航行政机关是指民航总局和民航地区管理局。
　　民航行政机关对其直接管理的企业、事业单位的人事、财务、外事等事项的审批，不适用本规则。

　　第三条　民航行政机关实施行政许可，应当遵循公正、公平、公开、便民、高效的原则。


　第二章　民航行政许可的设定



　　第四条　民航行政机关实施的行政许可事项必须是法律、行政法规或国务院决定中设定的行政许可事项。
　　民航行政机关及其内设或派出机构，均不得以民航规章或者红头文件增设行政许可。
　　法律、法规或国务院决定中设定的行政许可事项，已规定许可条件的，规章不得增设违反上位法的其他条件，未规定具体的许可条件、申请材料和程序等实施规定的，由民航总局发布规章，对实施该行政许可作出具体规定。

　　第五条　民航总局认为确需增设或取消行政许可项目的，应当起草法律、法规草案，或者国务院决定草案，提请全国人大制定法律、由国务院制定法规或发布决定设定新的行政许可或取消现有行政许可。

　　第六条　民航行政机关应当每年一次对民航行政许可的实施情况及存在的必要性进行评价，并将意见报告该行政许可的设定机关。


　第三章　民航行政许可的实施机关



　　第七条　民航行政许可由下列机关实施：
　　（一）民航总局；
　　（二）民航地区管理局。

　　第八条　民航行政机关的内设部门和派出机构依据其职责分工，承办有关行政许可事项的具体事宜，但不得以自己的名义实施行政许可。

　　第九条　民航行政机关依据法律、法规、规章的规定，可以委托其他行政机关实施行政许可。委托实施行政许可应当签署实施民航行政许可委托书。
　　委托书应载明委托和受委托机关的名称、地址、联系方式，委托的具体事项、委托期限及法律责任等。
　　受委托机关应当以委托机关的名义受理行政许可申请，作出行政许可决定，并向申请人送达许可决定。受委托行政机关不得再委托其他组织或者个人实施行政许可。
　　民航行政机关应当对受委托机关实施行政许可的行为进行监督，并对该行为的结果承担法律责任。

　　第十条　法律、法规授权的具有民航行业管理职能的组织，在法定授权范围内，以自己的名义实施行政许可。

　　第十一条　民航行政许可需要由民航内设的多个部门审查的，应当确定一个部门主办，其他部门协办，主办部门负责受理行政许可申请和送达行政许可决定。

　　第十二条　对直接关系航空安全的设备、设施、产品、物品的检验、检测、检疫，除法律、行政法规规定由民航行政机关实施的外，应当逐步由符合法定条件的专业技术组织实施。专业技术组织及其有关人员对所实施的检验、检测、检疫结论承担法律责任。


　第四章　民航行政许可的实施程序



　第一节　申请与受理



　　第十三条　公民、法人或者其他组织从事民用航空活动，依法需要取得行政许可的，可以由申请人到行政机关办公场所提出申请，也可以委托代理人提出申请，可以用文件，也可以通过信函、电报、电传、传真、电子数据交换和电子邮件等方式提出申请。
　　法律、法规、规章另有规定的，依照其规定。
　　民航行政机关应创造条件，实现申请人网上申请、行政机关网上办理许可，但是许可决定应出具书面文件。

　　第十四条　实施民航行政许可，实施机关应当按照行政许可法的有关规定，将下列内容在实施机关的网站或者办公场所予以公示：
　　（一） 行政许可的事项；
　　（二） 行政许可的依据；
　　（三） 行政许可的条件；
　　（四） 行政许可的程序和实施期限；
　　（五） 有数量限制的行政许可的数量；
　　（六） 依法需要进行听证的民航行政许可事项；
　　（七） 需要申请人提交材料的目录；
　　（八） 申请书文本式样；
　　（九） 实施民航行政许可依法应当收费的法定项目和收费标准；
　　（十） 民航行政许可的监督部门和投诉渠道；
　　（十一） 依法需要公示的其他事项。

　　第十五条　民航行政机关不得要求申请人提交有关民航行政许可实施的规章未规定的申请材料。
　　申请人提交的申请材料不齐全或不符合法定形式的，能当场补正的当场补正，不能当场补正的，民航行政机关应当在五日内书面一次告知申请人需要补正的全部内容，申请人按照书面告知补正材料后，民航行政机关应当受理申请。
　　民航行政机关逾期不告知的，自收到申请材料之日起即为受理。

　　第十六条　以信函、电报方式提出许可申请的，受理时间以行政机关签收为准；以电传、传真、电子数据交换和电子邮件提出申请的，受理时间以进入接收设备记录时间为准；申请材料不齐全或者不符合法定形式的，受理时间以收到全部补正材料时间为准。

　　第十七条　民航行政机关受理或不受理行政许可申请，应当向申请人出具加盖本行政机关行政许可专用印章和注明日期的通知书。对不予受理的，应当注明理由。

　　第十八条　许可申请书需要采用格式文本的，民航行政机关应当向申请人提供行政许可申请书格式文本。申请书格式文本中不得包含与申请许可事项没有直接关系的内容。

　　第十九条　各类民航行政许可文书应当规范、合法，法律、法规、规章对民航行政许可文书有特殊要求的，从其规定。
　　民航行政许可文书包括行政许可申请书（含变更行政许可申请书）、行政许可补正材料通知书、行政许可受理与不予受理通知书、行政许可延期通知书、听证通知书、准予许可决定书、不予许可决定书、准予或不予变更行政许可决定书、准予或不予延续许可决定书等。

　　第二十条　民航行政许可文书应进行统一的文号编制和用印。

　　第二十一条　民航行政机关向申请人提供行政许可申请书格式文本、表格等，不得收取工本费、资料费等任何费用。
　　民航行政机关应当允许申请人使用复印的或者从本机关公众信息网站下载的符合规格的行政许可申请书格式文本、表格等。

　　第二十二条　法律、法规和国务院决定设定的行政许可事项，未经法定程序停止实施的，申请人向行政机关申请该项行政许可时，行政机关应当受理。


　第二节　审查与决定



　　第二十三条　民航行政机关应当对申请人提交的申请材料进行审查。
　　申请人提交的申请材料齐全、符合法定形式，民航行政机关能够当场作出决定的，应当当场作出书面的行政许可决定。
　　根据法定条件和程序，需要对申请材料的实质内容进行核实的，民航行政机关应当指派两名以上工作人员进行核查。

　　第二十四条　依法应当先经下级民航行政机关审查后报上级民航行政机关决定的行政许可，下级民航行政机关应当在法定期限内将初步审查意见和全部申请材料直接报送上级民航行政机关。上级民航行政机关不得要求申请人重复提供申请材料。

　　第二十五条　民航行政机关对行政许可申请进行审查时，发现行政许可事项直接关系他人重大利益的，应当告知该利害关系人。申请人、利害关系人有权进行陈述和申辩。行政机关应当听取申请人、利害关系人的意见。

　　第二十六条　申请人的申请符合法定条件、标准的，民航行政机关应当依法作出准予行政许可的书面决定。
　　民航行政机关依法作出不予行政许可的书面决定的，应当加盖本行政机关行政许可专用印章并说明理由，告知申请人享有依法申请行政复议或者提起行政诉讼的权利。

　　第二十七条　民航行政机关作出准予行政许可的决定，需要颁发行政许可证件的，应当向申请人颁发加盖本行政机关印章的下列行政许可证件：
　　（一）许可证、执照或者其他许可证书；
　　（二）资格证、资质证或者其他合格证书；
　　（三）民航行政机关的批准文件或者证明文件；
　　（四）法律、法规规定的其他行政许可证件。
　　民航行政机关实施检验、检测、检疫的，可以在检验、检测、检疫合格的设备、设施、产品、物品上加贴标签或者加盖检验、检测、检疫印章。

　　第二十八条　民航行政机关根据检验、检测、检疫的结果作出行政许可决定的，行政机关应当公布法定的检验、检测、检疫标准和符合法定条件实施该检验、检测、检疫的专业技术组织和有关人员名单。
　　检验、检测、检疫结论发生错误的，行政机关应当在本机关公众信息网站上公布错误的情况和实施该检验、检测、检疫的专业技术组织和有关人员的名单。

　　第二十九条　民航行政机关作出的准予行政许可的决定应在本机关公众信息网站上公布，公众有权免费查阅和下载，公众对下载的查阅结果要求行政机关盖章确认的，民航行政机关应当予以确认。


　第三节　期限



　　第三十条　民航行政机关应当自受理行政许可申请之日起二十日内作出行政许可决定。二十日内不能作出的，经本行政机关负责人批准，可延长十日，并应当将延长期限的理由通知申请人。
　　法律、法规另有规定的，依照其规定。

　　第三十一条　依法应当先由民航地区管理局审查后报民航总局决定的行政许可，民航地区管理局应当按本规则第三十条规定审查完毕。民航总局作出行政许可决定的期限在收到民航地区管理局审查意见后按照本规则第三十条办理。法律、法规另有规定的，依照其规定。

　　第三十二条　民航行政机关书面承诺的办理行政许可的期限短于法定期限的，行政机关应在承诺期限内作出行政许可决定。

　　第三十三条　民航行政机关作出准予行政许可的决定，应当自作出决定之日起十日内向申请人颁发、送达行政许可证件，或者加贴标签、加盖检验、检测、检疫印章。

　　第三十四条　民航行政机关作出行政许可决定，依法需要听证、招标、拍卖、检验、检测、检疫、鉴定和专家评审的，所需时间不计算在本节规定的期限内。民航行政机关应当将所需时间书面告知申请人。

　　第三十五条　民航行政机关送达民航行政许可决定、许可证件，应当直接送达、邮寄送达或者其他方式送达。
　　民航行政机关直接送达的，必须有送达回证，由申请人在送达回证上记明收到日期、签名或者盖章。民航行政机关邮寄送达的，必须保留邮寄凭证。邮寄凭证上注明的邮局收件日期为送达日期。

　　第三十六条　民航行政机关无法直接送达或者邮寄送达行政许可决定的，可以公告送达。民航行政机关应当通过民航政府公众信息网站或者报刊公告送达。自发出公告之日起，经过六十日，即视为送达。


　第四节　变更与延续



　　第三十七条　被许可人要求变更民航行政许可事项，向作出行政许可决定的民航行政机关提出申请，符合法定条件、标准的，民航行政机关应当依法办理变更手续。

　　第三十八条　被许可人需要延续依法取得的民航行政许可的有效期，在该行政许可有效期届满三十日前向作出行政许可决定的民航行政机关提出申请的， 民航行政机关应当根据被许可人的申请，在该行政许可有效期届满前作出是否准予延续的决定；逾期未作决定的，视为准予延续。法律、法规、规章另有规定的，依照其规定。


　第五章　民航行政许可听证程序



　　第三十九条　民航行政机关依法实施下列行政许可事项的，应当组织听证：
　　（一）法律、法规、规章规定实施行政许可应当听证的事项；
　　（二）民航行政机关认为需要听证的涉及公共利益的重大行政许可事项。

　　第四十条　行政许可直接涉及申请人与他人之间重大利益关系的，民航行政机关应当告知申请人、利害关系人享有要求听证的权利。申请人、利害关系人在被告知听证权利之日起五日内提出听证申请的，民航行政机关应当在二十日内组织听证。

　　第四十一条　依法由民航地区管理局实施的许可事项，需要举行听证的，听证由民航地区管理局组织实施。依法由民航地区管理局审查，报民航总局决定的行政许可事项，以及涉及两个以上民航地区管理局分别实施的同类许可事项，需要举行听证的，听证由民航总局组织实施。

　　第四十二条　民航行政机关举行的听证，由民航行政机关的政策法规部门承办具体工作，并由政策法规部门负责人担任听证主持人。

　　第四十三条　政策法规部门应当自收到听证申请之日起十日内，审核要求听证案件材料，报经主管领导批准，分别作出下列决定并送达当事人：
　　（一）符合听证条件的，决定举行听证，并制作受理听证通知书；
　　（二）不符合听证条件，决定不予受理，并制作不予受理听证通知书。
　　决定举行听证的，政策法规部门应当在举行听证的七日前，将举行听证通知书送达听证申请人、利害关系人，同时将举行听证的时间、地点通知所有听证参加人。
　　听证应当公开举行。举行听证时，审查该行政许可申请的民航行政机关工作人员应当提供审查意见的证据、理由，申请人、利害关系人可以提出证据，并进行申辩和质证。
　　记录员应当将举行听证的情况记入听证笔录。听证笔录应当载明下列内容：
　　（一）申请听证事由；
　　（二）举行听证的时间、地点；
　　（三）行政机关听证人员的姓名、职务；
　　（四）听证参加人的姓名或者名称、地址；
　　（五）行政机关许可审查人员提出审查意见的证据、理由；
　　（六）听证申请人、利害关系人或者其代理人的陈述；
　　（七）审查人员、申请人、利害关系人或者其代理人质证、辩论的内容；
　　（八）其他事项。

　　第四十四条　听证笔录应当交听证参加人阅读或者向其宣读。
　　听证参加人认为听证笔录有误的，可以请求补充或者改正。申请人、利害关系人审核无误后应当签名或者盖章。拒绝签名或者盖章的，由记录员在听证笔录上记明情况。听证笔录经听证主持人审阅后，由听证主持人和记录员签名。

　　第四十五条　听证会结束后主持人应当写出听证报告书，连同听证笔录一并报送本机关负责人，由本机关负责人作出是否准予行政许可的决定。本机关负责人认为不予行政许可，且影响重大的，需经本机关领导集体讨论决定。

　　第四十六条　听证报告书应当包括下列内容：
　　（一）行政许可申请听证事项；
　　（二）听证人员和听证参加人的基本情况；
　　（三）举行听证的时间、地点；
　　（四）听证会的基本情况，包括申请人和利害关系人在听证会上阐述的主要观点和理由；
　　（五）行政许可的有关事实；
　　（六）处理意见和建议。


　第六章　监督检查



　　第四十七条　民航行政机关应当加强对本机关各部门及工作人员办理行政许可的监督检查，建立健全对机关各部门和工作人员的监督检查制度，及时纠正行政许可办理中的违规违法行为。
　　民航总局应当对民航地区管理局实施行政许可进行监督检查，及时纠正行政许可实施中的违规违法行为。

　　第四十八条　民航行政机关应当依法对被许可人从事行政许可事项的活动进行监督检查，在行政许可实施规章中应当明确监督检查的规定，或者另行制定监督检查规章。监督检查的情况和处理结果应当予以记录，由民航监察员签字后归档。公众有权查阅民航行政机关监督检查记录。

　　第四十九条　民航行政机关可以对被许可人生产经营的产品依法进行抽样检查、检验、检测，对其生产经营场所依法进行实地检查。检查时，民航行政机关可以依法查阅或者要求被许可人报送有关材料；被许可人应当如实提供有关情况和材料。
　　民航行政机关依法对直接关系公共安全、人身健康、生命财产安全的重要设备、设施进行定期检验。对检验合格的，民航行政机关应当发给相应的证明文件。

　　第五十条　民航行政机关实施监督检查，不得妨碍被许可人正常的生产经营活动，不得索取或者收受被许可人的财物，不得谋取其他利益。

　　第五十一条　被许可人在作出民航行政许可决定的民航行政机关管辖区域外违法从事行政许可事项活动的，违法行为发生地的民航行政机关应当依法将被许可人的违法事实、处理结果抄告作出民航行政许可决定的民航行政机关。

　　第五十二条　个人和组织发现违法从事民航行政许可事项的活动，有权向民航行政机关举报，民航行政机关应当及时核实、处理。

　　第五十三条　对直接关系航空安全的重要设备、设施，民航行政机关应当督促设计、生产、安装和使用单位建立相应的自检制度。
　　民航行政机关在监督检查时，发现直接关系航空安全的重要设备、设施存在安全隐患的，应当责令停止生产、安装和使用，并责令设计、生产、安装和使用单位立即改正。

　　第五十四条　有下列情形之一的，作出民航行政许可决定的民航行政机关或者其上级行政机关，根据利害关系人的请求或者依据职权，可以撤销行政许可：
　　（一）民航行政机关工作人员滥用职权、玩忽职守作出准予行政许可决定的；
　　（二）超越法定职权作出准予行政许可决定的；
　　（三）违反法定程序作出准予行政许可决定的；
　　（四）对不具备申请资格或者不符合法定条件的申请人准予行政许可的；
　　被许可人以欺骗、贿赂等不正当手段取得行政许可的，应当予以撤销。
　　法律法规规定应予撤销行政许可的，应当予以撤销。
　　依照前三款的规定撤销行政许可，可能对公共利益造成重大损害的，不予撤销。
　　依照本条第一款的规定撤销行政许可，被许可人的合法权益受到损害的，民航行政机关应当依法给予赔偿。依照本条第二款的规定撤销行政许可的，被许可人基于行政许可取得的利益不受保护。

　　第五十五条　有下列情形之一的，民航行政机关应当依法办理有关行政许可的注销手续：
　　（一）民航行政许可有效期届满未延续的；
　　（二）赋予公民特定资格的行政许可，该公民死亡或者丧失行为能力的；
　　（三）法人或者其他组织依法终止的；
　　（四）民航行政许可依法被撤销、撤回，或者行政许可证件依法被吊销的；
　　（五）因不可抗力导致行政许可事项无法实施的；
　　（六）法律、法规规定的应当注销行政许可的其他情形。


　第七章　法律责任



　　第五十六条　民航行政机关各部门及其工作人员违反行政许可法及有关民航行政许可的规章的规定，有下列情形之一的，民航行政机关或者监察机关责令改正；情节严重的，对直接负责的主管人员和承办人员依法给予行政处分：
　　（一）对符合法定条件的行政许可申请不予受理的；
　　（二）不在办公场所公示依法应当公示的材料的；
　　（三）在受理、审查、决定行政许可过程中，未向申请人、利害关系人履行法定告知义务的；
　　（四）申请人提交的申请材料不齐全、不符合法定形式，不一次告知申请人必须补正的全部内容的；
　　（五）未依法说明不受理行政许可申请或者不予行政许可的理由的；
　　（六）依法应当举行听证而不举行听证的。

　　第五十七条　民航行政机关工作人员办理行政许可、实施监督检查，索取或者收受他人财物或者谋取其他利益，应当依法给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。

　　第五十八条　民航行政机关各部门及其工作人员办理行政许可，有下列情形之一的，民航行政机关或者监察机关应当责令改正，对直接负责的主管人员和承办人员依法给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任：
　　（一）对不符合法定条件的申请人准予行政许可或者超越法定职权作出准予行政许可决定的；
　　（二）对符合法定条件的申请人不予行政许可或者不在法定期限内作出准予行政许可决定的；
　　（三）依法应当根据招标、拍卖结果或者考试成绩择优作出准予行政许可决定，未经招标、拍卖或者考试，或者不根据招标、拍卖结果或者考试成绩择优作出准予行政许可决定的。

　　第五十九条　民航行政机关办理行政许可，擅自收费或者不按照法定项目和标准收费的，民航行政机关或者监察机关应当责令退还非法收取的费用；对直接负责的主管人员和承办人员依法给予行政处分。
　　截留、挪用、私分或者变相私分实施行政许可依法收取的费用的，予以追缴；对直接负责的主管人员和承办人员依法给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。

　　第六十条　民航行政机关违法实施行政许可，给当事人的合法权益造成损害的，应当依照国家赔偿法的规定给予赔偿。

　　第六十一条　民航行政机关各部门和工作人员对被许可人不依法履行监督职责或者监督不力，造成严重后果的，民航行政机关或者监察机关应当责令改正，对直接负责的主管人员和承办人员依法给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。

　　第六十二条　民航地区管理局违反行政许可法及本规则，民航总局应当责令改正；情节严重的，应当对地区管理局有关负责人依法给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。

　　第六十三条　民航行政许可申请人隐瞒有关情况或者提供虚假材料申请行政许可的，行政机关不予受理或者不予行政许可，并给予警告；行政许可申请属于直接关系航空安全事项的，申请人在一年内不得再次申请该行政许可。

　　第六十四条　被许可人以欺骗、贿赂等不正当手段取得行政许可的，民航行政机关应当依法给予行政处罚；取得的行政许可属于直接关系航空安全事项的，申请人在三年内不得再次申请该行政许可；构成犯罪的，依法追究刑事责任。

　　第六十五条　被许可人有下列行为之一的，民航行政机关应当依法给予行政处罚；构成犯罪的，依法追究刑事责任：
　　（一）涂改、倒卖、出租、出借行政许可证件，或者以其他形式非法转让行政许可的；
　　（二）超越行政许可范围进行活动的；
　　（三）向负责监督检查的行政机关隐瞒有关情况、提供虚假材料或者拒绝提供反映其活动情况的真实材料的；
　　（四）法律、法规、规章规定的其他违法行为。

　　第六十六条　公民、法人或者其他组织未经民航行政许可，擅自从事依法应当取得民航行政许可的活动的，民航行政机关应当依法采取措施予以制止，并依法给予行政处罚；构成犯罪的，依法追究刑事责任。


　第八章　附则



　　第六十七条　本规则规定的民航行政机关实施行政许可的期限以工作日计算，不含法定节假日。

　　第六十八条　本规则自2006 年3 月20 日起施行。

　　第六十九条　本规则施行前，民航总局、民航地区管理局有关行政许可的规定，应当依照行政许可法和本规则予以清理；不符合行政许可法和本规则的，自本规则施行之日起停止执行。

关于《民用航空行政许可工作规则》的说明

　　《中华人民共和国行政许可法》于2004 年7 月1 日正式实施。全面贯彻、正确实施行政许可法，并以此促进民航各部门严格依法行政，是民航各级行政机关的一项重要职责，也是民航政府法制建设的一项重要任务。
　　按照国务院的部署，结合行政许可法的有关要求，民航行政机关进行了行政审批制度的改革，取消了一批行政审批项目，规范了行政审批程序，制定了一系列民航行政许可项目的实施规章，取得了初步的成效，积累了一定的经验。但是，民航行政许可在实际运作中仍存在不少问题，部分行政许可项目仍未制定具体的实施规章、行政许可具体程序繁琐、时限不明；重许可、轻监管或者只许可、不监管的现象比较普遍；行政许可缺乏公开、有效的监督制约机制等等。《民用航空行政许可工作规则》（以下简称“规则”）的颁布实施，旨在进一步规范民航行政许可工作。
　　现就规则中所涉及的主要问题作如下说明：

　　一、关于规则的主要内容框架
　　规则共八章六十九条，分别为总则、民航行政许可的设定、民航行政许可的实施机关、民航行政许可的实施程序、民航行政许可听证程序、监督检查、法律责任和附则。鉴于《行政许可法》的规定比较详细，因此，规则中未涉及的部分应按照《行政许可法》进行规范。

　　二、关于法律、法规、民航规章在行政许可各个环节中的效力问题
　　依法行政要求民航各级政府机构的权力要遵循法定的原则，行政许可的设定、委托和授权必须依法进行。规则明确：
　　（一）行政许可必须由法律、法规或国务院决定设定，民航规章或其他规范性文件不得自行设定行政许可。法律、法规或国务院决定中设定的行政许可事项未规定具体的许可条件、申请材料、程序、期限等实施规定的，民航总局只能发布规章予以规定，且不得以规范性文件随意变更。
　　（二）法律法规授权的具有管理公共事务职能的组织，在法定授权范围内以自己的名义实施行政许可。民航规章不可以授权。
　　（三）民航行政机关依据法律、法规、规章的规定，可以委托其他行政机关实施行政许可。只有行政机关才可接受委托，并且要履行相应的法定程序。
　　（四）没有法律、行政法规的依据，民航行政机关实施行政许可和对行政许可事项的监督检查，不得收取任何费用，规章不得自行规定收费。

　　三、民航行政许可实施机关的认定
　　关于民航总局空管局和地区管理局空管局的行政许可主体地位问题，从法理上和目前的执法实践上来考虑，其既不符合授权又不符合委托的法律规定，因而其不具备行政许可主体地位，其行业管理部门应视为民航总局和地区管理局的一个部分，在进行行政许可时应加盖民航总局和地区管理局的相应印章。

　　四、重视民航行政许可的便民与高效
　　《行政许可法》一个很重要的原则就是“便民和高效”。对此，规则对许可的公示提出了严格要求。规则要求民航行政许可项目要在许可内容、设定依据、许可数量和方式、许可条件等十一个方面明确公示。
　　为使行政相对人能更方便的申请行政许可，提高行政许可的办理效率，规则对民航行政机关提出了严格的要求。民航的电子政务需加快建设，使之符合《行政许可法》的有关规定。

　　五、关于民航行政许可的实施程序与听证
　　规则就《行政许可法》第四章行政许可的实施程序中的部分规定进行了细化，例如有关文书的格式文本、受理申请的时间起算、民航行政许可专用印章、送达等。
　　听证是社会民主进步的一个标志，是有限政府、透明政府、公正政府体现程序正义的一个方面。考虑到听证在行政许可中属于一个特别程序，故规则单独设立为一章，进行详细规定。依据公开公平原则和职能分离原则，规则规定听证由民航行政机关政策法规部门具体承办组织和实施工作。

　　六、关于民航行政许可的监督检查和法律责任
　　规则规定民航行政许可实行责任制度，实施机关应当明确每一项民航行政许可申请的直接主管人员和其他直接责任人员。对违法实施行政许可的，按照“谁办理、谁负责；谁审批、谁负责；谁主管、谁负责”的原则依法追究有关人员的责任。