人事争议处理的若干问题

四川精济律师事务所 何宁湘律师


　　[主题词] 人事争议 法律适用 争议处理 实务 发展趋势
　　[论文摘要] 长期以来，我国人事制度是由政策与行政文件相结合而建立起来的，调整人事关系也主要依靠政策与依据政策形成的人事行政文件，几乎没有一个完整人事法律规范性文件。人事争议涉及到我国人事管理制度以及整个人事工作的各个环节，人事争议处理是我国现行人事制度与人事工作中不可回避的重要事项。正确适用现有法律及人事争议相关法律规范，在社会转型期内，及时、公平、合理、合法地处理好人事争议对推进人事制度改革，促进社会稳定、建设、发展和谐社会具有十分重要的意义。


　　[前面的话]
　　自2003年9月5日生效的最高人民法院·法释[2003]13号《最高人民法院关于人民法院审理事业单位人事争议案件若干问题的规定》[1]，人民法院处理人事争议案件有了受理与指导具体人事争议案件审判工作的依据。从而使人事行政部门的人事争议处理得以正式启动，行政人事处理与司法审判得以接轨，人事争议当事人获得了司法救济途径。人事争议司法解释虽然使人事争议处理驶上了司法处理--诉讼的轨道，司法解释虽然给了事业单位工作人员的司法救济途径，提供了事业工作人员申诉加诉讼之平台，它是我国人事工作开始从行政人事管理走向法治的可喜之大事。而现人事争议司法解释已执行两年有余，但诉讼必须要有基本法律的支持，必竟人事争议纠纷中的实体问题处理缺少可适用的法律规范根基，在过去的两年中，人事争议案件处理实践中不论仲裁机构仲裁，还是人民法院审理过程中均出现了诸多非常棘手的现实问题，且这类问题在各地仲裁机构、基层法院重复出现，如何面对这些实践中的问题仍不可回避的摆在法律人的面前。
　　本文试图透过对人事争议司法解释、最高人民法院、各地省级法院的司法文件、各省地方法规或规范性文件，以及人事争议纠纷的部分案例，对人事争议纠纷处理中出现的一些问题作分别讨论。

　　一、人事争议纠纷处理方式
　　长期以来，我国人事制度是由政策与行政文件相结合而建立起来的，调整人事关系也主要依靠政策与依据政策形成的人事行政文件，几乎没有一个完整人事法律规范性文件。人事争议涉及到我国人事管理制度以及整个人事工作的各个环节，人事争议处理是我国现行人事制度与人事工作中不可回避的重要事项。正确适用现有法律及人事争议相关法律规范，在社会转型期内，及时、公平、合理、合法地处理好人事争议对推进人事制度改革，促进社会稳定、建设、发展和谐社会具有十分重要的意义。
　　广义地说，人事争议是指国家机关、事业单位、企业的工作人员与所在单位因录用聘用、聘用或聘任合同、职务任免、福利待遇、工资调整、奖励处分、辞职辞退等人事管理事项所引发，人事管理行为侵害相对人（工作人员）权益所引起的争议和纠纷。也就是说，人事争议主体的范围较广，只要是人事行政管理的相对人均属于人事争议的主体。同样人事管理行为也非常宽泛，是能够引起人事争议，即能引起人事争议的囊括全部人事管理事项与管理行为，包括具体行为与抽象行为。
　　在实际中，不论是以前的人事政策处理，还是现行的人事争议仲裁与诉讼，人事争议处理范围内所涉及的主体与人事管理行为都不可能是广义的，同时在现阶段也不可能针对抽象的人事管理行为。最高人民法院法释[2003]13号《最高人民法院关于人民法院审理事业单位人事争议案件若干问题的规定》第三条规定的"人事争议是指事业单位与其工作人员之间因辞职、辞退及履行聘用合同所发生的争议。"是狭义的[1]，且是非常狭窄的。主体方面只有国家事业单位以及工作人员，在人事管理行为方面（实体与程序方面）被限制为"因辞职、辞退及履行聘用合同所发生的"三类争议。其特征表现为，争议主体是特定的，争议事项范围是限制的。大部分人事争议事项，诸如经常出现的、直接的晋级、晋职、考核、奖惩、任免、调动、工资等争议，均不属于或不纳入人事争议处理机关的受理范围。
　　目前处理人事争议的方式有：
　　1、人事争议仲裁：
　　人事争议仲裁制度设立在90年代由国家人事部作出，但那时的人事仲裁是在人事行政机关直接领导下，主要以人事政策文件为依据而进行的，对人事行政机关与其领导下的仲裁机构所作出的处理或裁决均不能提起诉讼，其完全是"人事行政"活动。在人事仲裁制度上以及实体和程序上均没有相应的法律规范可依，故人事争议仲裁自始就不具有任何法律意义。当时的人事争议仲裁工作也就基本呈"无案可裁"的状态。
　　2003年9月5日生效的人事争议司法解释第二条规定无疑是这种状态与现行人事争议仲裁的分界线，正如人事部称人事争议司法解释"表明人事争议仲裁进一步走上法制化的轨道"[2]。现行人事争议仲裁被人事仲裁司法解释设定为人事争议纠纷司法处理的前置，虽然此时点的人事争议仲裁仍不具有明显的法律特征，但由于人事争议前置是启动人事争议司法审判处理的法定起点，提起人事争议仲裁是起动司法审判程序的必要条件，即人事争议仲裁在这样情形下被被动地渗透和注入了法律意义，故人们将人事争议仲裁这种处理方式"理解"为"准司法"活动。
　　"准司法"活动自然是相对司法活动而言。"公力救济也称司法救济，即权利主体请求国家权力介入纷争的解纷程序，如诉讼。在私力救济型和公力救济型之间，还有一种过渡型程序，它与诉讼存在诸多方面的相似性，不过它依靠社会力量而非国家权力解决纷争，故有学者称其为"类司法程序"， 如调解（Mediation）、仲裁（Arbitration）等。此即我们所说的"准司法"。[3]"
　　何谓"准司法"? 不论在法理还是法律实践上，至少在我国法律规范中没有一个明确的概念。人们对其的使用与提法不外乎涉及两类情形：一是可以进行裁决，但是没有司法机关所具备的国家强制力的行为，如劳动争议仲裁。一是为司法服务或与司法行为紧密相联的调查取证的行为，如司法鉴定、公证等等。从准司法的字面意义以及国家对其进行控制的角度看，准司法行为大致可界定为：与司法活动密切相关或者功能类似，具有一定裁判权或证明权的行为。人们认为的准司法行为通常包括仲裁行为(仲裁、海事仲裁、国际贸易仲裁等)，鉴定行为(工伤事故鉴定、司法鉴定、医疗事故鉴定等)，公证行为，调解行为等。而我国已实行十多年的劳动争议仲裁与现行人事争议仲裁都不属于我国《仲裁法》的调整范围，其与司法活动、与《仲裁法》调整的仲裁制度地位相比较，当属于"民间司法"性质，虽然这两类仲裁不具有直接的国家强制力，但在设置体制上与《仲裁法》制度下的仲裁机构有着共同的行政属性，故它当属"准司法"行为范畴。应当认识到一种情形，"仲裁审理程序的严格化以及仲裁裁决在一定条件下的强制执行力，已使得仲裁不断失却其个性而与诉讼趋同"[3] 。
　　2、人事争议纠纷的诉讼：
　　对于人事争议纠纷诉讼，司法解释设立成了完全与劳动争议仲裁一样的程序模式。这里所说的"一样的模式"是指在适用程序法上的相同：(1)、前置：即必须先经过仲裁，人民法院方予以受理；(2)、受案范围：必须符合法律及相关规范、司法解释规定下、限制下的各类争议，否则即使人事争议仲裁机构作出的何种仲裁裁决，人民法院不予受理；(3)、审理机构：审理人事争议纠纷案件由人民法院审理劳动争议案件的审判庭承办。
　　3、人事争议的调解：
　　这里所说的调解，不讨论仲裁机构在办理人事申诉过程中所进行的调解，也不讨论人民法院依据民事诉讼法在审理案件过程中的调解，而专指对于人事争议处理的政府行政主管机关的调解、机关事业单位调解组织的调解以及民间调解。
　　人事争议的调解雏形大体出现在2001-2003年间，源于事业单位人事制度改革。人事部、各省地市政府部门在其文件，如福建省人事厅的《关于在事业单位试行人员聘用制度的实施意见》中提出"受聘人员与聘用单位在公开招聘、聘用程序、聘用合同期限、定期或者聘期考核、解聘辞聘、未聘安置等问题上发生争议的，应当协商解决。协商无效的，可申请调解、仲裁。聘用单位要成立聘用争议调解委员会，负责受理本单位聘用争议的调解申请。调解委员会由职工代表、单位代表和工会代表组成，调解委员会主任由工会代表担任。聘用单位的上级主管部门成立由纪检监察、组织人事、业务部门和工会组织组成的聘用争议调解委员会，负责受理所属聘用单位聘用争议的调解申请。"[4]，国家人事部在《关于深化事业单位人事制度改革的实施意见》中提出了，"加快建立和完善人事争议调解、仲裁制度，及时、客观、公正地处理人员聘用中的人事争议问题，化解矛盾，维护聘用单位和受聘人员双方的合法权益"[5]。
　　大致设立人事争议调解最早的是中国科学院，1997年8月12日·科发人字[1997]0443号《中国科学院人事争议调解试行办法》，该试行办法经国家人事部审核同意中科院下发。2005年6月6日成立了中国科学院北京分院人事争议调解指导委员会。有意思的是，《中国科学院人事争议调解试行办法》出台近10年仍在试行；在同日下发的《中国科学院北京分院人事争议调解指导委员会工作规则》第一条规定"为保障《中国科学院人事争议调解试行办法》的顺利实施，参照《中华人民共和国劳动争议处理条例》及中华全国总工会《工会参与劳动争议处理试行办法》制定本规则"也就是说，该委工作规则依据了劳动法律法规以及人事部的规章两部分所制定。
　　虽然我们说人事争议的调解与仲裁大致都属于"准司法活动"，调解与仲裁的共同特点是都有解决纠纷的第三者，都属于对争议的非权力解决方式。不过，具体到人事争议的调解与仲裁，它都不同程度的具有行政属性，也具有一般意义上两者的区别，即调解是有第三者介入状况下的主持的双方交涉，仲裁是在交涉基础上的第三者判断；调解没有仲裁那样的相对严格的程序限制；调解不成不会产生相应的后果，而仲裁缺席，仲裁机构仍会作出相应的裁决。
　　完整设立人事争议调解模式的，是深圳市人事局《关于加强事业单位人事争议调解与协调工作的意见》，该《意见》规定"部门所属事业单位发生的人事争议，由其行政主管部门的人事争议调解委员会负责调解或协调；市政府直属事业单位发生的人事争议由本单位的人事争议协调委员会负责协调"、"人事争议调解委员会可以由工会、人事、监察等方面的代表组成，同时可以聘请有关方面的专家参加。人事争议协调委员会可以设在职工代表大会或工会委员会，由职工代表大会或者职工大会推举的职工代表、工会代表或法定代表人指定的代表组成"、"人事争议调解委员会负责调解本部门所属事业单位与其工作人员之间因履行聘用合同、聘任协议书所发生的争议；协调本部门所属事业单位与其工作人员之间除履行聘用合同、聘任协议书外发生的人事争议协调委员会负责协调本单位与其工作人员之间除履行聘用合同、聘任协议书外发生的人事争议；市政府直属事业单位与其工作人员之间因履行聘用合同、聘任协议书发生的人事争议，由双方当事人协商解决，在协商的过程中，协调委员会可以提出建议"、"当事人提出调解申请。当事人自知道或应当知道其权利受到侵犯之日起30日内，向人事争议调解委员提出调解的书面申请"、"对于人事争议仲裁委员会或者人民法院已经受理或者解决的人事争议，调解与协调组织不再受理"[6]。
　　虽然深圳市人事局的该《意见》，仅属于政府职能部门的规范性文件，且能够调解的范围也仅限于"因履行聘用合同、聘任协议书所发生的争议"，同时也与现行人事争议仲裁规则存在着一些致命的冲突，即使如此，《意见》无疑确立了深圳地区人事争议的调解处理机制，为人事争议当事人提供一种获得争议处理的救济方式。

　　二、人事争议纠纷处理方式的合法性
　　上面所列的人事争议纠纷的三种处理方式中，目前人事争议仲裁与人事争议诉讼两种方式均具有合法性，这点是肯定的。需要看到，因两者适用依据不同与适用法律取向不同，以及法律规范的缺失来进行的处理所产生的法律后果的不同而可能导致合法性受到影响的实际。
　　1、虽然两者均具有法律效力，但两者的受案范围是有区别的。截止2006年2月1日，除江苏省、福建省外，仲裁机构的受案范围是依据人事部的有关规定，以及当地政府的规定而确立的，因此部分省市地区仲裁机构的受案范围可能会大大宽于人民法院受案范围。人民法院受案范围是人民法院适用人事争议司法解释所确定的。对于部分省市地区仲裁机构与省级法院协商有限扩大、统一了当地的仲裁与诉讼的受案范围的情形另当别论。而对人事仲裁受案范围超过人民法院受案范围的裁决提起诉讼的，人民法院适用民事诉讼法大致会采用两种方式处理：(1)、在立案时就不予受理；(2)、法院立案庭受理立案后，审判庭经初步审理后，以不属于法院受案范围为由作出驳回原告起诉的裁定。
　　2、对于超过或不同于人民法院受案范围的仲裁裁决向人民法院申请执行的，人民法院执行机构受案审查后，也会因不属于人民法院受案范围而不予受理执行。也就是说，这类仲裁裁决只能依靠人事争议仲裁当事人双方或一方自觉履行来实现仲裁效力。因受案范围的不同，会导致人事仲裁裁决的效力受到影响，甚至不具有法律效力，从实质上讲，即没有合法性，费力费神进行的一场仲裁到头来落为一场空，当事人的合法权益就完全有可能得不到法律保护。
　　一句话，人事争议仲裁裁决要具有能启动司法程序的合法性，必须保证人事争议仲裁的受案范围与人民法院受案范围相同。当然申诉人的申诉请求也应力求做到这点。
　　对于人事争议调解的合法性，应当理解为，广义地说只要不违反法律、国家政策以及公序良俗都具有合法性，但从其是否能引起或启动司法审判程序，进而产生法律效力上讲，是存在问题的，理由是目前仍没有此类法律规定可以适用，包括劳动争议调解也没有此类可供适用的法律规定。
　　从深圳市人事局《关于加强事业单位人事争议调解与协调工作的意见》"对于人事争议仲裁委员会或者人民法院已经受理或者解决的人事争议，调解与协调组织不再受理"的规定看，调解效力较低。从"调解或协调人事争议，一般应在受理申请之日起60日内完成。逾期未完成的，视为调解或协调不成"的规定看，凡选择调解的则再无可能向仲裁机构提出申诉，因为其规定的调解时限与申请仲裁时限均为60天，若加上"提出调解申请的"30天，调解过程总时限为90天，已将提起人事争议仲裁的60天申诉时限淹没，如果当事人对仲裁申诉时效不清楚或者理解有误，就会因超过申诉时效而被仲裁机构驳回申诉。因此这项调解时限规定存在着重大致命问题，反映的实质是可能造成剥夺当事人提起仲裁与诉讼的权利(因设立前置，不能提起仲裁也就无法提起诉讼)的严重后果，无法与法律规定相适应，即没有法律依据，自然不具有合法性。
　　而自2006年1月1日施行的《福建省事业单位人事争议处理规定》规定"对申请调解的人事争议，人事争议调解委员会应当自收到申请之日起三日内予以受理并成立调解小组。调解小组调解期限为三十日，自收到申请之日起计算。"显然考虑到这一重大致命问题，因此将调解期限设定为30天。由于仲裁申诉时效为60天是底线，考虑到提出调解申请前的期间，因此30天调解仍存在问题，解决方案有二：一是将调解期限缩短到15天，并且以60天申诉时效为底，调解组织（委员会）应当审查争议发生日至受理调解已过的日期天数，不足20天的不再受理调解申请。其二：仲裁机构将调解期限排除在60天申诉时效之外，如"自调解终结之日起60天"，但这第二方案操作较为麻烦，也可能引起程序合法性方面的质疑纠纷。
　　由于人事争议调解不属于法律规定的范畴，对于当事人之间达成的调解文书也不具有相对应的法律属性，也就无法（可能无法）向人民法院申请强制执行。
　　不论按照深圳市人事局《关于加强事业单位人事争议调解与协调工作的意见》人事争议调解委员会设在事业单位内，还是将其设立在事业单位的主管行政机关内，其调解都具有强烈的不公平的行政属性。虽然目前的劳动争议仲裁与人事争议仲裁或多或少带着行政的烙印，其仲裁属性的法律取向总体趋于民间处理性质，仲裁中的当事人之间的地位是平等的。人事争议诉讼在诉讼程序法上适用《民事诉讼法》，当事人之间的诉讼地位与诉讼权利的平等是法律所保证的，由此也必然牵涉人事争议调解的合法性、公正性遭遇质疑。
　　大凡组织机构设立在职工所在单位的调解，如劳动合同争议调解、劳资纠纷调解等等，在实际中都无多大作用。要避免人事争议调解重蹈覆辙，要使调解机制能够生存，就要让仲裁与诉讼的弱点变为调解的亮点，即要使调解具有公正、快捷、有效、无成本、作为调解当事人一方的事业单位必须自觉履行调解文书的功能。解决(即修补)人事争议调解存在的问题的具体作法是(以深圳市为例)，首先将调解机构设在事业单位的职代会或教代会，以保持"民间"属性和保证相对的公平性。其次缩短提起调解申请的期限与处理期限，留给当事人足以提起仲裁的时限空间，如不少于30天，从而保证当事人的仲裁权与诉权。

　　三、人事争议的受案范围
　　这里从提起人事争议的主体、内容以及特殊情形三个主要方面，分别对人事争议仲裁委员会以及人民法院对人事争议案件的受理范围进行观察与分析：
　　(一)、人事争议仲裁委员会的受案范围：
　　1、主体：
　　从四川省的规定、江苏省的原规定看[7]、[8]，提起人事争议的单位主体均为"国家行政机关、事业单位与其工作人员"，这与司法解释的规定是不同的。目前依法律规定、单位性质、管理体制、以及劳动者身份确定为三类人员系列，即国家行政机关与公务员；事业单位、团体与工作人员；企业、公司与职工。虽然国家已公布《公务员法》，对于"国家行政机关"这块，在整体上并未进入人事制度改革的进程之中，故尚无法纳入人事争议范围，对于人事争议仲裁想必对于"国家行政机关"这块已作内部修正或不予执行，这里不作讨论（注：江苏省、福建省已修改自2006年施行）。国家事业单位如研究机构、教育机构、卫生机构等具有人事争议主体资格。
海关总署


《海关对长江驳运船舶转运进出口货物的管理规定》实施细则

（1985年12月13日海关总署[85]署货字第1097号文发布 自1986年2月1日起实施）



第一条 为加强对长江驳运船舶（以下简称“驳船”）进出口货物的监管，方便对外贸易运输，特根据《海关对长江驳运船舶转运进出口货物的管理规定》和其他有关规定制定本实施细则。

第二条 经营进出口货物转运业务的驳船，必须具备海关加封条件的货仓，符合海关监管条件，并由船方或其代理人向船籍港海关申请登记。不符合海关监管条件的，海关不予批准。

第三条 驳船的负责人要经海关培训并考试。未经培训或虽培训但考试不合格的，海关不予批准。

第四条 经海关审核批准并签发注册登记证书后，驳船方可在海关同意的港口码头从事转运进出口货物运输业务。船方要保证将转运货物（即“海关监管货物”）及时、完整地运到指定港口，并向海关申报。

第五条 船籍港海关应将经批准准予注册登记的驳船名单抄告有关海关。

第六条 驳船在航行、停泊期间，必须携带注册登记证书，以备海关核查。

第七条 驳船在口岸过驳前，应将其注册登记证书、关封和有关单证交口岸海关审验，经海关核准后方可装卸货物。除散装大宗等货物并经海关特准的外，如驳船无加封设施口岸海关不准予转运。其货物应由货物所有人或其代理人（以下简称“货主”）在入出境地办理报关纳税手续。

第八条 驳船装载的出口货物，应由货物所有人或其代理人向启运地海关交验《出口货物报关单》。经海关在装货单据上加盖“验讫章”后，驳船方可装船。货物运抵出境地经海关开拆封志并在装货单上盖印放行后，驳船、货主方可换装运输工具。

《出口货物报关单》一式三份，一份交启运地海关留存；二份由驳船随货带交出境地海关。转运出口货物由出境地海关统计上报。

第九条 转运出口货物在换装过程中发生溢短卸时，货主应在二十四小时内向出境地海关交验一式三份《更正通知单》办理补报或退关手续。《更正通知单》二份出境地海关留存，一份寄交启运地海关，如属退出口税的，应在该份《更正通知单》上签证后退交货主凭以向启运地海关办理退税。

第十条 出口转运货物，出境地海关认为必要时可对有关出口货物进行复验，货主应根据海关要求，负责搬移货物、开拆和重封货物的包装。

第十一条 进口货物应由货主填写《外国货物运转准单》一式三份向入境地海关申请转运，经海关审核同意可转运到达地海关完成进口手续。转运准单一份由入境地海关留存，一份邮寄到达地海关，一份封入关封内交驳船负责人带交到达地海关。进口货物在换装运输工具时，如发生溢、短、残损等情况，入境地海关应在封入关封内的有关单证上批注说明。

进口货物运达目的地后，驳船负责人应即将关封递交到达地海关，经海关审核同意并开拆封志后方可卸货。有关进口货物经货主办理进口手续，海关在提货单上加盖“放行章”放行后，港务部门、货主才可分别交付和提取。

第十二条 转运货物，如属国家限制进口商品，货主还应向入境地海关交验进口许可证或经所在地海关签证的许可证正本复印件。如不能交验的，不得转运，由入境地海关依法进行处理。

第十三条 进口货物，如需转运到未设关地区的，货主应事前报经有关分管海关同意，入境地海关验凭分管海关同意转运的函电办理转运手续。

第十四条 驳船于出口货物装毕后，进口货物换装后，驳船负责人应分别向海关递交载货清单一式二份，海关在核对无讹后，一份留存，一份连同报关单或外国货物转运准单等单证封入关封交驳船负责人签收，并对货舱施加海关封志。在办清上述结关手续后，驳船方可驶离港口。驳船负责人应负责保护海关封志的完整，并将海关关封完整无损地带交出境地或到达地海关。

第十五条 驳船在同一航次中，未经海关同意，不得将“海关监管货物”与非监管货物同舱混装。

驳船在承载海关监管货物期间，未经海关同意，不得在未设海关港口加载、装卸货物。

第十六条 进出口货物转运后，到达地海关应每半年向入出境地海关核对关封编号。

第十七条 驳船装载的进出口货物，在运输途中如遇水损或发生意外事故，船方应向到达地海关书面报告。海关在查明情况后，按有关规定处理。

第十八条 驳船及其工作人员不得为国际航行船舶船员运带未经海关放行的个人物品。

第十九条 海关派员驻驳船或随船监管时，运输部门和有关驳船负责人应提供必要的办公条件和食宿方便。

第二十条 如有违反《海关对长江驳运船舶转运进出口货物的管理规定》和本实施细则的，由海关依法进行处理。

第二十一条 本实施细则自1986年2月1日起实施。