贵州省人大常委会


贵州省动物防疫条例

（2004年11月27日贵州省第十届人民代表大会常务委员会第十一次会议通过 自2005年1月1日起施行）

　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　第一章　　　总　　则
　　
　　第一条 为了加强动物防疫工作的管理,预防、控制和扑灭动物疫病，促进养殖业发展，保护人体健康，根据《中华人民共和国动物防疫法》和有关法律、法规的规定，结合本省实际，制定本条例。
　　第二条 本条例适用于本省行政区域内的动物防疫活动。进出境动物、动物产品的检疫，依照有关法律、法规的规定执行。
　　第三条 本条例所称的动物防疫是指对动物疫病的预防、控制、扑灭，对动物、动物产品的生产、屠宰、加工、运输、储存、销售等环节的检疫和监督。
　　第四条 各级人民政府应当加强对动物防疫工作的领导，建立健全动物防疫体系和疫情监测预警、疫情报告、疫情发布制度，组织制定动物重大疫病防制规划和应急预案，做好动物防疫物资储备；发生重大动物疫病时，启动应急预案，组织、协调有关部门及时控制和扑灭疫情。
各级人民政府应当加强乡、镇畜牧兽医站建设，保障基层防疫检疫人员的稳定。
动物防疫工作经费纳入各级财政预算。
　　第五条 县级以上人民政府畜牧兽医管理部门主管本行政区域内的动物防疫工作，其所属的动物防疫监督机构实施动物防疫和动物防疫监督。
　　乡、镇人民政府负责组织本辖区内动物疫病的预防、控制、扑灭工作。
　　县级动物防疫监督机构根据需要，向乡、镇派驻动物检疫员实施动物检疫。
　　卫生、公安、交通、质监、工商、商务等有关部门应当按照各自的职责，协同做好动物防疫工作。
　　第六条 县级以上人民政府畜牧兽医管理部门，应当建立健全动物防疫制度和动物疫病的预防、诊断、冷链、监督、监测等体系，加强动物防疫的宣传教育、咨询服务、科学研究和技术推广工作，提高动物防疫水平。

　　　　　　　　　　　　　　　　　　　第二章　　　动物疫病预防

　　第七条 动物疫病的预防依法实行计划免疫制度和动物免疫标识管理。
　　县级以上动物防疫监督机构在同级人民政府畜牧兽医管理部门监督、指导下，具体负责组织实施动物疫病免疫计划和动物免疫标识管理工作。
　　第八条 动物饲养场、孵化场、中转场、屠宰场（厂、点）以及动物产品加工、经营等场所，应当建立健全动物疫病预防、动物免疫、驱虫、检疫、用药、环境消毒等制度，配备防疫消毒设施，协助动物防疫监督机构做好动物防疫的预防监测和技术指导工作。
　　第九条 用于生产、经营的种畜、种禽和乳用动物应当达到国家规定的健康合格标准。
　　第十条 因教学、科研、防疫等，需要保存、使用、引进动物源性致病微生物或者病料的，应当向省人民政府畜牧兽医管理部门报告，并严格遵守国家规定的管理制度和操作规程。
　　第十一条 对城镇饲养的犬实行强制免疫。饲养人应当定期携带犬到当地动物防疫监督机构注射兽用狂犬疫苗，领取免疫证明，城镇居民饲养的犬应当佩戴免疫牌。
　　农村饲养的犬，逐步实行强制免疫。
　　第十二条 强制免疫后的动物，因发生疫情（病）被强制扑杀的，按照国家有关规定给予补偿；因饲养单位或者个人逃避、拒绝强制免疫而发生疫情的，动物被强制扑杀的损失以及处理费用，由饲养单位或者个人承担。
　　第十三条 禁止饲养、屠宰、运输没有免疫标识的动物和经营未经检疫、检疫不合格、染疫、病死或者死因不明的动物、动物产品。
　　第十四条 为防止辖区外重大动物疫病传入，经省人民政府批准设立的动物防疫监督检查站，可以执行动物防疫监督检查任务。

　　　　　　　　　　　　　　　　　　第三章　　　动物和动物产品检疫

　　第十五条　县级以上动物防疫监督机构对动物和动物产品，按照国家标准、行业标准和检疫规程实施检疫。
　　县级以上动物防疫监督机构取得资格的动物检疫员，应当持证上岗，对动物、动物产品实施检疫，并对检疫结果负责。
　　第十六条 动物、动物产品的检疫实行报检制度。
　　动物、动物产品出售或者调运离开产地前，应当提前3日向当地动物防疫监督机构申报检疫；动物防疫监督机构接到申报后，应当在48个小时内派员到场实施检疫；对检疫合格的动物、动物产品，实施检疫的动物防疫监督机构应当出具检疫证明，并对动物产品加盖或者加封验讫标志。
　　县级以上动物防疫监督机构应当对无有效检疫证明的动物、动物产品实施强制检疫，对疑似染疫的动物、动物产品采取隔离、检验措施。
　　第十七条 动物配种、出售、屠宰、运输、参加展览、演出和比赛的，应当有检疫证明和免疫标识；动物产品出售、加工和运输的，应当有检疫证明和验讫标志。
　　禁止非法加工、使用、买卖免疫耳标。
　　第十八条 县级动物防疫监督机构对定点屠宰场（厂、点）派驻动物检疫员，实施宰前宰后检疫。
　　进入屠宰场（厂、点）的动物，应当经动物检疫员检查、验证合格后方可屠宰。
　　农民自宰自用生猪、牛、羊，屠宰前应当向当地动物防疫监督机构申报检疫，动物防疫监督机构应当及时派员到现场进行检疫。
　　第十九条 跨省、跨县引进种用、乳用动物及其精液、卵、胚胎、种蛋的，应当向输入地县级以上动物防疫监督机构报告；动物防疫监督机构应当为报告者做好适宜引进区域的指导服务。
　　跨省、跨县引进的种用、乳用动物及其精液、卵、胚胎、种蛋，应当具有输出地县级以上动物防疫监督机构出具的检疫合格证明；引进的种用、乳用动物在输入地动物防疫监督机构监督下进行隔离观察饲养，经检疫合格后方可使用。
　　第二十条 奶牛、奶山羊饲养人应当接受县级以上动物防疫监督机构定期对奶牛、奶山羊进行的结核、布鲁氏菌等疫病检疫和处理。
　　禁止收购或者出售未经县级以上动物防疫监督机构检疫或者检疫不合格的奶牛和奶山羊生乳。

　　　　　　　　　　　　　　　　　　第四章　　　动物疫病控制和扑灭

　　第二十一条 省人民政府畜牧兽医管理部门，应当根据国家公布的动物疫情状况和本省动物疫病防治及发生状况，制定动物疫病控制、扑灭计划。
　　县级以上人民政府畜牧兽医管理部门，应当健全动物疫情监测体系，按照规定上报动物疫情。
　　省人民政府畜牧兽医管理部门按照国家有关规定公布动物疫情。
　　第二十二条　任何单位、个人发现动物疫病或者疑似动物疫病时，应当立即向当地动物防疫监督机构报告；动物防疫监督机构接到疫情报告后，应当立即派员到现场检查、诊断，及时控制、扑灭动物疫病或者疫情。
　　第二十三条 发生国家规定的一类动物疫病或者二类、三类动物疫病呈暴发性流行时，县级以上人民政府畜牧兽医管理部门应当立即派人到现场，划定疫点、疫区以及受威胁区，同时报请同级或者上一级人民政府发布封锁令，对疫点、疫区实行封锁，并通报毗邻地区和有关部门。
　　第二十四条 对封锁的疫点，县级以上人民政府应当立即组织畜牧兽医、公安、卫生等有关部门采取下列措施：
　　(一)在疫点出入口设立明显标志，配备消毒设施和药品，并根据扑灭动物疫病的需要对出入疫点的人员、运输工具以及其他物品进行消毒；
　　(二)禁止染疫、疑似染疫以及易感染的动物、动物产品和病死动物流出疫点，禁止非疫点的动物进入疫点；
　　(三)对染疫、疑似染疫及易感染的同群动物进行捕杀、销毁或者作无害化处理；
　　(四)对疫点内扑杀的动物和病死动物进行销毁，对动物排泄物、垫料、受污染物品进行无害化处理，对动物运载工具、圈舍、场地进行严格消毒。
　　第二十五条 对封锁的疫区，县级以上人民政府应当立即组织畜牧兽医、公安、卫生等有关部门采取下列措施：
　　(一)对疑似染疫的动物和死因不明的动物尸体进行隔离检查，经确诊为染疫或者染疫病死的，由动物防疫监督机构进行无害化处理；
　　(二)对易感染的动物进行检疫和紧急免疫接种；
　　(三)对饲养的易感染动物进行圈养或者指定地点放养，对役用动物限制在疫区内使用；
　　(四)禁止与疫病有关的动物及其产品的进出、交易；
　　(五)在出入疫区的交通要道设立临时动物防疫检查消毒站，并根据扑灭动物疫病的需要对出入人员、运输工具及其他物品进行消毒。
　　第二十六条 对受威胁区，动物防疫监督机构应当密切监视疫病和疫情动态，可以采取限制、隔离等措施，防止动物疫病的传入和扩散。
　　第二十七条 疫区内最后一例染疫动物疫病被扑灭后，经县级动物防疫监督机构对该疫病一个潜伏期以上的检测、监督后未再出现新的染疫动物的，由县级以上人民政府畜牧兽医管理部门报请原发布封锁令的人民政府解除疫区封锁，并及时通知毗邻地区和有关部门。
　　第二十八条 在运输、加工、出售动物、动物产品过程中，单位和个人发现动物、动物产品染疫的，应当立即向动物防疫监督机构报告；动物防疫监督机构应当立即采取下列措施：
　　(一)对染疫动物、动物产品予以隔离；
　　(二)查明疫病种类和疫源地；
　　(三)查明染疫动物、动物产品的流出情况，并通知运输沿途和加工、出售场所以及其他可能染疫的区域、站点的动物防疫监督机构进行检查或者其他紧急处理；
　　(四)发现重大疫情，迅速报告同级人民政府及其畜牧兽医管理部门，并由当地人民政府根据疫病的不同种类依法采取措施。

　　　　　　　　　　　　　　　　　　　第五章　　　动物防疫监督

　　第二十九条 县级以上人民政府畜牧兽医管理部门和动物防疫监督机构应当按照各自的职责，加强对动物防疫工作以及所属工作人员的监督、管理和培训。
　　动物防疫监督工作人员执行公务时，应当持证进入动物、动物产品的饲养、生产、屠宰、加工、经营、储运等场所，查阅、复制、拍摄、摘录相关资料；对动物、动物产品采样、留验、抽验，有关单位和个人应当支持、配合。
　　第三十条 申请从事动物疾病临床诊疗、动物保健等兽医职业性活动的，应当具备以下条件，并经县级以上人民政府畜牧兽医管理部门审核合格，取得动物诊疗许可证：
　　(一)有与动物诊疗规模相适应的专业技术人员；
　　(二)有与动物诊疗活动相适应的诊疗设备和诊疗室；
　　(三)法律、法规规定的其他条件。
　　县级以上人民政府畜牧兽医管理部门，应当自收到申请之日起20日内，对符合条件的，作出准予的书面决定；对不符合条件的，作出不予行政许可的书面决定并说明理由。
　　第三十一条 县级以上人民政府畜牧兽医管理部门，应当定期对动物饲养场、孵化厂、屠宰场（厂、点）等从事动物饲养及动物产品生产、经营活动的单位或者个人的动物防疫条件进行监督检查。
　　第三十二条 在运输、加工、出售过程中发现染疫病死动物或者死因不明的动物及其包装物、排泄物、垫料、动物产品污物的，应当立即向动物防疫监督机构报告，并在动物防疫监督机构监督下，在指定的地点及时进行无害化处理和对装载工具进行消毒。禁止任何单位或者个人非法处理。

　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　第六章　　　法律责任

　　第三十三条 违反本条例第九条规定的，由县级以上动物防疫监督机构给予警告，责令其限期改正；逾期不改的，对未达到健康合格标准的乳用动物作强制无害化处理。
　　第三十四条 违反本条例第十条规定未报告的，由省人民政府畜牧兽医管理部门给予警告，责令其限期改正；逾期不改的，处以200元以上2000元以下罚款。
　　第三十五条 违反本条例第十一条第一款规定，饲养人未定期对犬注射兽用狂犬疫苗的，由县级以上动物防疫监督机构给予警告，并对犬实施强制免疫，费用由饲养人承担。
　　第三十六条 违反本条例第十三条规定的，由县级以上动物防疫监督机构按照下列规定处罚：
　　（一）饲养、屠宰没有免疫标识动物的，责令改正；拒不改正的，予以警告；
　　（二）运输没有免疫标识动物的，予以警告，并可处以运输费用3倍以下罚款；
　　（三）经营未经检疫、检疫不合格、染疫、病死或者死因不明动物、动物产品的，责令停止经营，立即采取有效措施收回已售出的动物、动物产品，没收违法所得和未售出的动物、动物产品；情节严重的，并可处以违法所得5倍以下罚款。
　　第三十七条 违反本条例第十七条第二款规定的，由县级以上动物防疫监督机构收缴免疫耳标，没收违法所得，并可处以违法所得1倍以上3倍以下罚款；动物防疫监督机构工作人员违反的，依法给予行政处分。
　　第三十八条　违反本条例第十八条第二款规定的，由县级以上动物防疫监督机构给予警告，并处以200元以上1000元以下罚款。
　　第三十九条 违反本条例第十九条第一款规定未报告的，由县级以上动物防疫监督机构给予警告，责令其限期改正；违反本条例第十九条第二款规定的，由县级以上动物防疫监督机构责令停止使用，没收违法所得，并对动物进行强制检疫。
　　第四十条　违反本条例第二十条第一款规定的，由县级以上动物防疫监督机构给予警告，责令其限期改正；逾期不改的，处以1000元以上1万元以下罚款；违反第二十条第二款规定的，由县级以上动物防疫监督机构责令其停止经营行为，没收违法所得，并处以违法所得1倍以上5倍以下罚款。
　　第四十一条　违反本条例第三十条规定，未取得动物诊疗许可证的，由县级以上人民政府畜牧兽医管理部门责令停止动物诊疗活动，没收违法所得，并处以2000元以上1万元以下罚款。
　　第四十二条　县级以上人民政府畜牧兽医管理部门及其动物防疫监督机构，在动物防疫工作中，有下列行为之一，尚不构成犯罪的，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予行政处分：
　　(一)未及时制定和组织实施动物疫病防制计划的；
　　(二)未及时实施对动物、动物产品检疫的；
　　(三)未及时采取相应的强制措施和其他措施，致使发生动物疫病、疫情的；
　　(四)未依法发放动物诊疗许可证的；
　　(五)未履行其他法定职责，造成严重后果的。
　　第四十三条 动物防疫监督工作人员和动物检疫员，在动物防疫工作中，有下列行为之一，尚不构成犯罪的，依法给予行政处分：
　　(一)未按照规定和规程实施检疫或者对未经检疫以及检疫不合格的动物、动物产品出具检疫证明、加盖验讫印章的；
　　(二)未履行监测、监督、检查、检验等职责，造成严重后果的；
　　(三)违反国家和省有关规定收费的；
　　(四)违法收受与工作有关馈赠的。






我国行政强制执行制度及立法构想

马怀德

行政强制执行制度是国家行政管理活动中必不可少的制度，它对于保障法律法规的顺利实施，行政权力的有效运作乃至社会秩序、公共利益的维护都具有十分重要作用。由于行政强制执行是以强制为主要特征的，因此，该项制度设置是否合理和必要，运行是否适当也直接关系到公民法人的基本权利。为此，规范和限制行政强制执行权力成为很多国家行政法近几十年的重要课题之一。我国经过近二十年的法制实践，各行政管理领域的强制执行制度已初步建立。首先，在主体上，形成了"以申请人民法院强制执行为原则，以行政机关强制执行为例外"的特有执行模式。①其次，在手段上，直接强制似远远多于间接强制。再次，在程序上，则以法院"非诉讼化"的"申请与形式审查"为主要形式。最后，在监督与救济方面，则以行政复议、诉讼与国家赔偿为主要途径。但是，制度的初步建立既不意味着其合理性得到肯认，也不意味着法治化程度得到提高。相反，从我国行政强制执行实践来看，目前还存在着大量问题，主要表现在，缺乏统一立法，执行权限模糊，手段混乱，程序不健全，行政决定的执行缺乏力度等，这些问题亟待统一立法解决。本文正是从我国行政强制执行的现状出发，通过对行政强制执行存在问题的分析，提出制定统一行政强制执行法的立法构想，以期抛砖引玉，推动行政强制执行法的研究。
一、我国行政强制执行的理论

我国行政强制执行的理论是在继承大陆法系国家行政法理论基础上结合我国行政管理实践逐渐形成的。学界关于行政强制执行的表述尽管不完全一致，②但主要内容是大体一致的。即行政强制执行的主体是国家机关；行政强制执行的目的是强迫当事人履行义务，采取的手段为强制措施。不同定义的区别在于：首先，对行政强制执行主体认识不同，有人主张不论是行政机关还是司法机关，均有权采取强制手段追使当事人履行义务，有人主张只有行政机关实施的强制执行才称为行政强制执行，司法机关执行行政决定或行政法义务的行为不是行政强制执行。其次，对强制名义认识不同。有学者主张强制执行只能依据行政决定，不能直接依据法律实施强制，而大多数学者主张行政强制执行所针对的是当事人不履行行政法义务的行为，所以，无论是行政法确定的义务还是行政机关决定确定的义务，均可成为行政机关强制执行的名义。再次，执行的手段不同。有学者将行政强制执行的手段界定为行政强制措施，有的将其界定为行政措施，有的将其界定为强制方式。最后，强制执行追求的结果有差异。多数学者主张强制执行的结果是迫使拒不履行义务的公民法人或者其他组织履行义务，也有学者认为，如果行政强制执行针对的是可以代为履行的义务或某种状态，那么达到与义务履行同一的状态也属于行政强制执行追求的结果。上述观点的差异，一方面反映出学术界对行政强制执行的执行机关、执行内容、执行手段及执行结果等方面认识的不同，另一方面也说明，行政强制执行理论与一国行政强制执行实践的紧密联系。我国行政机关与法院共享行政强制执行权的实践反映了我国行政强制执行理论的不成熟与复杂性。要彻底有效地解决行政强制执行实践中的各种问题，仍必须对行政强制执行理论进行深入研究。我认为，下述几个问题则是行政强制执行理论首先应当予以回答的。
（一）行政强制执行的性质

行政强制执行究竟是行政行为还是司法行为，抑或是行政司法混合的行为？如果是行政行为，如何解释法院依申请采取强制措施的行为？如果是司法行为，那么又如何解释行政机关自行执行的情形？如果是混合行为，是否意味着行政强制执行本身就是一种界线不清的行为，很难界定。事实上，行政强制执行是就行政机关或司法机关所要强制当事人履行的义务而言的，也就是说，无论是行政机关还是司法机关，它所执行的前提或基础是行政义务，即行政法律规范或行政机关设定的义务。而使用的手段即强制措施则可能是行政的或司法的。所以，从执行主体或形式上看，有些行政强制执行是一种行政行为，另外一些则为司法行为。但从行政强制执行的内容即行政义务角度看，行政强制执行是一种行政行为。由于性质不同，救济途径也有所不同。如果是针对行政强制执行的内容寻求救济，只能通过行政诉讼和行政复议途径；如果是针对行政强制执行措施寻求救济，则可能要分别通过行政诉讼和司法申诉赔偿进行。
（二）行政强制执行权与行政权的关系

有学者认为，行政强制执行权是行政权的一部分，行政主体既有下命令权，自然也有执行权，此观点源于二战前德日行政法学者的著作。③也曾长期支配着普鲁士的政治法律实践，奠定了德国行政强制执行制度的基础。本世纪初，德国的行政强制执行制度被日本所接受和移植，并通过日本，对中国的行政强制执行制度也产生了决定性的间接影响。④二战以后，随着各国民主政治体制的重建，对行政强制执行制度也进行了改革，行政权当然包括强制执行权的观念受到冲击，行政强制执行权须有法律特别授权的观念逐渐为人们接受。看来，在现代社会，并不能绝对地认为强制执行权是行政权的自然延伸，它同样需要法律的授权。行政机关在当事人拒不履行法定义务时，并不自然地享有强制执行的权力，仍应视法律的具体规定判断自己能否实施强制执行。
（三）为何行政机关必须享有一部分强制执行权

行政强制执行意味着行政机关有权对不履行义务的当事人依法直接采取强制措施迫使其履行义务或达到与义务履行相同的状态。虽然行政机关不享有全部的行政强制执行权，但毕竟不同于民事法律关系中一方当事人不履行义务时，对方当事人必须借助法院强制执行的情形。这是历为，"行政处理由于具有效力先定特权，它的执行方法和私人关系中义务不履行的执行方法
不一样。在私人关系中，一方不履行义务时，对方只能请求法院确认义务的存在，并强制他方履行义务。除通过法院外，私人不能有其他强制履行义务的方法。行政处理由于具有效力先定的特权，一旦成立就假定符合法律规定，不需要通过法院确认，当事人不服时，只能通过法定的程序申诉。当事人不履行义务时，行政机关可依职权执行。……行政处理具有强制执行力量是由于公共利益的需要，行政机关为了公共利益所作出的决定，如果公民可以拒绝执行，公务将无法实施，国家将成为无政府状态。"⑤正是在这个意义上，世界许多国家行政机关都享有程度不同、范围不一的行政强制执行权。"行政机关则得以本身之公权力，实现行政行为之内容，无须藉助于民事法院之执行程序，此乃行政执行之特征所在。"⑥但是，由行政机关自身强制执行行政决定或行政法义务，多少会引发执行不公，侵害相对人合法权益的现象，为了有效制约行政强制权力，除立法统一规定行政强制的条件，程序等内容外，还需将一部分行政强制执行权交给法院。这才能从根本上限制或监督行政机关滥施行政强制现象的发生。
（四）划分行政机关与司法机关强制执行权的理论

很多人认为，我国行政强制执行权的划分属于折衷模式，即"并不一概否认司法机关的行政执行权而仅赋予行政机关行政强制执行权，也不完全把行政执行权归集于司法机关而排斥行政机关的强制执行权。……何时由行政机关径自强制执行，何时由行政机关申请司法机关执行，须由法律法规明示。"⑦而法律法规的规定又很不统一，有的法律规定须申请法院强制执行行政处理决定，有的法律规定行政机关强制执行，有的法律规定要行政机关自行执行或申请强制执行，有的法律甚至没有规定由谁执行。至于法律为什么这样规定，而不那样规定，很难说清楚
。为此，有学者提出了划分行政强制执行权的理论标准，即："（1）对一些专业性、技术性较强的需要强制执行的情况，法律一般规定由各主管行政机关自行执行。如强制拘留、滞纳金、强制收兑等等，名目很多，但此类规定只限于极少数行政机关。（2）对一些各行政机关普遍需要的执行手段，如强制划拨，由各单行法规定是否由行政机关行使
法律没有授予的，任何行政机关都无权行使。为了防止滥用此项权力，损害个人、组织的合法权益，国家只给了少数几家行政机关，其他都申请人民法院强制执行。（3）个别对个人、组织的权益关系特别重大的，法律规定也要申请人民法院强制执行，如房屋拆迁、土地退还等。（4）凡是行政机关没有得到强制执行授权的，一律申请人民法院强制执行。"⑧但是，这种标准仍很难掌握。就海外理论而言，似乎存在一项划分行政执行与司法执行的相对统一的标准，即"欧陆各国对于行为或不行为之执行，固均由行政机关自行为之，而有关公法上金钱给付之执行，则并非由行政机关自为执行。"⑨至于金钱给付义务由谁强制执行，各国做法又不完全一致。如奥地利对于金钱给付义务的执行，由县政府及联邦警察官署有权选择适用《税捐执行通则》，行使财税官署之权限，自行执行，或以债权人之身份向法院申请强制执行。在德国，公法上金钱给付之执行，法规未有特别规定
时，以税务局为执行机关。执行标的为动产的，依《租税通则》所规定的程序执行，如为不动产则由法院依民事强制执行程序执行。⑩看来，把行政相对人所负的义务区分为作为、不作为及金钱给付义务，并在此基础上划分行政强制执行机关是有一定道理的。

值得说明的是，有些行政义务是无须执行的，故也谈不到强制执行的问题，"如果行政处理的内容是决定或确认某种法律关系时，不需要执行。例如任命某人为公务员，剥夺某公务员的荣誉称号、开除某学生学籍，这些行政处理所规定的内容，根据行政处理本身就已实现，不需要其他的执行行为。"⑾
（五）行政强制执行措施与行政强制措施、即时强制、司法强制措施的关系

行政法理论虽然在不同意义上使用行政强制执行、行政强制措施及即时强制概念，但实践中的区分却并不明显。特别是有关强制执行中直接强制与即使强制，法院依行政机关申请采取的强制措施与司法强制措施等概念之间并无明确界线。按照现在较为流行的观点，行政强制执行是行政机关依法强制拒不履行法律规定义务的相对人履行义务的行政行为，而行政强制措施是行政机关为了预防制止危害社会的行为而采取的限制人身自由、财产权利使其保持一定状态的手段。行政强制措施包括各种性质的强制措施，如强制预防、强制制止、强制恢复、强制保全、强制执行等。行政强制执行的表现形式行政强制执行措施只是行政强制措施的一部分。它们在前提、目的、起因、采取机关等诸方面均存在区别。⑿行政强制措施与即时强制都
属于强制执行，不同之处在于，采取行政强制措施必须经过法定程序，而即时强制一般都是在情况紧急时，只要符合法律规定的条件，即可采取，行政强制措施针对的是违法的嫌疑，而即时强制则主要由于情况紧急。⒀行政机关申请法院强制执行时法院采取的强制措施与司法强制措施并无不同。我认为，根据性质不同将行政强制措施划分为几种是恰当的。行政强制执行所采取的行政强制措施实为行政强制措施的一介种类。所以法律如果仅规范行政强制执行措施而不及其余是不妥的，理论上也应将二者视为种属关系研究。行政强制措施与即时强制也是种属关系。因为即时强制只是行政强制措施的一种，或为制止性的，或为保全性的，或为促使性的，或为恢复性。即时强制与行政强制执行措施的区别在于前者是直接依据法律采取的，而行政强制执行措施则以法定义务或行政决定确定的义务为前提。即时强制实际上不是行政执行问题，只是由于即时行政强制措施与其他行政强制措施十分接近，所以常放在一起规定。
二、我国行政强制执行立法及实践

我国行政强制执行的立法与实践均始自80年代以后。80年代以前，包括行政强制执行制度在内的整个中国法律建设处于停滞不前甚至倒退阶段，严格地讲，此时的行政处理决定基本上依靠行政隶属关系得到执行。例如，当企业不履行纳税义务时，行政机关可以直接通过行政手段迫使企业履行。另外，对公民拒不履行行政决定的，也完全可以通过行政命令及压力实现。所以，在当时社会条件下，不可能，也不必要建立行政强制的法律制度。进入80年代以来，随着立法进程的加快，有关行政强制执行的立法也逐渐增多。从立法的内容看，既有对财产的强制执行，如对违章建筑的强制拆除，对滞纳金、罚款的扣缴，也有对人身和行为的强制执行，如对违反治安管理的行政拘留，违反环保法的责令停产停业的执行。从执行主体上看，立法将行政强制执行划分两大类：
（一）行政机关自行强制执行

行政机关自行强制执行的内容往往是行政机关在行使职权时为当事人设定的各种作为或不作为的义务，遇有当事人拒不履行该义务时，行政机关可以采取强制措施迫使当事人履行。如《治安管理处罚条例》规定"对无正当理由不接受传唤或者逃避传唤的，公安机关可以强制传唤。""受拘留处罚的人应当在限定的时间内，到指定的拘留所接受处罚，对抗拒执行的，强制执行。"《兵役法》第61条规定："有服兵役义务的公民有下列行为之一的，由县级人民政府责令限期改正，逾期不改的，由县级人民政府强制其履行兵役义务。"《税收征收管理法》第28条规定："欠缴税款的纳税人需要出境的，应当在出境前向税务机关结清应纳税款或者提供担保。未结清税款，又不提供担保的，税务机关可以通知出境管理机关阻止其出境。"《内河交通安全管理条例》第33条规定，对于"擅自设置网具或种植水生物的，主管机关应当责令所有人限期清除，或者强制清除。"《外国人入出境管理法实施细则》第51条规定"本章规定的处罚，由公安机关执行。"行政机关自行强制执行的情形除上述几种外，还包括强制遣送出境、强制许可、强制收兑、强制退还、强制拆除、强制检定、强制变卖、强制收购等。⒁

行政机关自行强制执行通常仅限于行政机关为相对人科以普通义务和法律法规确定的义务，较少及于行政机关对违反法律法规者科以制裁性义务的情形，这是我国立法的一种特殊现象。此外，这类行政强制执行多以行为和人身为强制内容，相反，有关金钱给付义务的履行除特殊几类行政机关享有自行强制执行的权力外，多数行政机关没有此种权力。⒂
（二）申请法院强制执行

从我国行政强制执行立法可以看出，行政强制执行主体以法院为主，以行政机关为辅。故学术界将这种制度总结为"以申请人民法院强制执行为原则，以行政机关强制执行为例外"的体制。⒃尽管也有人对这种体制批评甚多，但目前仍是不可改变的事实。⒄纵观80年代以来制定的法律法规，绝大多数法律均将行政处罚的执行权交于法院。例如，1983年通过的《中华人民共和国海上交通安全法》第45条规定："当事人对主管机关给予的罚款、吊销职务证书处罚不服的，可以在接到处罚通知之日起十五天内，向人民法院起诉，期满不起诉又不履行的，由主管机关申请人民法院强制执行。"1982年通过的《食品卫生法》（试行）第38条也规定"对罚款的决定不履行又逾期不起诉的，由食品卫生监督机构申请人民法院依照中华人民共和国民事诉讼法（试行）规定的程序强制执行。"1984年通过的《森林法》第39条规定,"当事人对林业主管部门的罚款决定不服的可以在接到罚款通知之日起一个月内,向人民法院起诉:期满不起诉也不履行的,林业主管部门可以申请人民法院强制执行。"《税收征收管理》第56条规定，"当事人对税务机关的处罚决定逾期不申请复议也不向人民法院起诉，又不履行的，作出处罚决定的税务机关可以申请人民法院强制执行。"值得注意的是，进入90年代以来，我国很多立法一改过去在法律责任一章交代诉权、诉期的同时规定行政机关向人民法院申请执行的立法习惯，规定行政处罚的同时并不明确规定处罚的执行问题，例如1998年公布的《证券法》第11章规定了34项处罚条款，但并没有规定行政处罚决定的执行机关和权限。这不是立法的疏忽，也并不意味着授权行政机关可以自行强制执行。事实上
它是一种约定俗成的立法意识的反映，即凡是法律法规未授权行政机关自行强制的，均需向法院申请强制执行。当然这种立法习惯的改变与《行政诉讼法》的规定有直接关系。《行政诉讼法》第66条规定"公民、法人或者其他组织对具体行政行为在法定期限内不提起诉讼又不履行的，行政机关可以申请人民法院强制执行，或者依法强制执行。"就立法而言，申请法院强制执行的行政义务多为金钱给付义务，即行政处罚中的罚款、没收等财产罚。早先个别法律规定法院强制执行的内容还包括"吊销职务证书"等处罚，很明显这是立法的疏忽。按照《行政处罚法》第6章的规定，执行的内容也全都是财产罚。诸如警告、暂扣吊销许可证、执照处罚都是类似确认或形成判决的处罚，无须申请法院强制执行。
（三）行政机关可选择的行政强制执行

除上述由行政机关自行强制执行以及须申请法院执行的立法情形外，有些法律还规定了可选择的行政强制执行模式。如1987年公布的《海关法》第53条规定，"当事人逾期不履行海关的处罚决定又不申请复议或者向人民法院起诉的，作出处罚决定的海关可以将其保证金没收或者将其被扣留的货物、物品、运输工具变价抵缴，也可以申请人民法院强制执行。"这种选择模式实际上是法院强制执行的一种特例。即只有在法律授权行政机关于执行前已采取某些强制措施的前提下才适用。如果行政机关没有此类强制措施，仍然要向法院申请强制执行。
三、我国行政强制执行立法及实践存在的问题
我国行政强制执行制度存在的主要问题可以归纳为以下几个方面：
（一）缺乏统一立法

行政强制执行制度是一项重要的行政法制度，必须建立在统一的立法基础上。目前我国有关强制执行的立法极为分散不统一。有些立法规定了行政强制执行问题，有些却没有规定，即使规定了的，也十分不统一。行政诉讼法第66条表明了一个原则，即法律规定行政机关可以自行强制执行的以外，其他行政行为的执行均需申请法院。很显然，这一原则性规定是远远不够的。因为法律以什么标准确定行政自行强制执行权？法律赋予行政机关哪些强制执行权？行政机关又如何实现自行强制执行权？法院对于行政机关的申请如何执行？责任由谁承担？是否所有行政行为都需要强制执行等问题，不一而足，要解决这一系列的问题，必须进行统一立法。