基层法院案多人少的困境与出路——基于对江苏海门法院的实证分析
　　　
尹振国

　
　　2008年，最高人民法院受理案件10553件，首次突破万件大关；全国各级法院受理的案件10744275件。但同期全国法院法官的数量并没有明显增加。就江苏省法院系统而言，2004-2008年，全省法院系统各类案件的受理数呈逐年递增趋势，2008年案件更是呈“井喷”之势，达到882352件，增幅为历年之首，比2004年增长62.64%。其中，省法院受理案件8135件（不含减刑假释案件），同比增长178.6%，中级法院受理案件66826，同比增长19.37%，基层法院受理案件807391件，同比增长25.74%。全省基层法院承担了91.5%的审判任务，始终于司法的第一线。2008年，江苏各级法院审判人员人均结案达117.49件，同比增加29.34件，是2004年的1.81倍。由于基层法院的受理了绝大多数的案件，基层法官人均结案数要大大超过全省平均数，基层法官普遍处于超负荷工作状态。基层法官是履行法院职能的基本队伍，是法治建设的主要基石，这个基石不能有半点松垮或断层。笔者希望通过对自己所在基层法院出现的“案多人少”这一现象进行归纳分析，并探求解决这一难题的对策，以引起各级党委、人大和社会各界人士对基层法院的高度重视，实实在在地帮助基层法院解决面临的紧迫问题。

一、案多人少的基本概况
（一）案件数量呈爆炸性增长趋势
　　2006年以来，我院收案总数直线上升，3年来案件平均增长率为13%，据统计，其中，尤以民一庭、民二庭与执行局案件增长迅猛。民庭（民一庭、民二庭）2008年收案数与2007年收案数相比增长24.38%，执行局2008年收案数与2007年收案数相比增长14.53%。人均结案数也呈现逐年递增趋势，2008年全院人均结案数是168.94件，同比增加44.66件。同时，由于中国社会的转型，各种新型、复杂、疑难案件增多，再加上人民群众对司法解决纠纷的期待越来越高，对法官的要求越来越高，法官面临的压力也越来越大。

（二）法官队伍出现断层并且日益老化
　　近年来，法院在队伍建设方面做了大量卓有成效的工作，当时由于种种原因，目前基层法院的队伍建设得整体状况不容乐观，基层法院队伍逐渐出现了“法官断层、年龄老化、人员缺编、人员流失、素质降低”的趋势，这进一步加剧了“案多人少”的矛盾，影响和制约了基层法院的发展。

（1）从法官队伍来看，呈逐年递减趋势。随着经济社会的发展和国家法治的逐步推进，基层法院所承担的工作量越来越大，地位和作用越来越重要。但是，基层法院人员紧缺、人才断层的问题越来越突出，基层法院法官人数总体上呈逐年递减趋势。2006年-2008年，我院有5名法官调离法院，年老法官退休18人，此三年无法官补充，我院具有法官资格的人数呈逐年净减趋势，人才断层问题日益突出，审判力量明显不足。

（2）从年龄结构来看，呈逐年老化趋势。近年来，基层法院普遍出现人才流失、人才难进、法官人才短缺等现象，法官年龄老化，存在老、中、青比例失调的现象，法官队伍在年龄结构上出现了明显的“断层”现象。以我院为例，在具有审判资格的人群中，法官年龄逐年增大，至 2008年底，35岁以下的法官人数骤减，仅2人，而30岁以下的法官没有一人的状况更是令人触目惊心，支撑基层法院运转的中坚力量，是一群45-55岁的法官，法官老龄化的趋势令人担忧。

（3）从法官学历来看，经过专业法科训练的人数偏少。中国现有各级法院3548个，法官20多万人，法官与人口的比例已经高出日本、英国和美国。然而，法官素质总体上仍不够理想，仅就学历（仅统计全日制教育）而言，大学本科(含非法学本科)学历不到12万，具有博士、硕士学位的不到1万，大专以下学历的仍有四成。（引自徐昕《我们需要什么样的法官》，2009年5月18日徐昕博客）就我院法官队伍的学历来看，大学本科学历的仅有7人，占法官总数的9%；大学法学本科学历的有5人，占法官总数的6.4%；高中、中专学历的有65人，占法官总数的84.4%。就近五年来招聘的后备法官而言，毕业于“五院四系”的仅有5人，占招录总数的20.8%。高素质的法官队伍是实现公平正义的基础，也是建设公正、高效、权威的社会主义司法制度的重要内容。因此，必须转变法官队伍规模扩张的观念，大力加强法官队伍建设，提高法官素质，打造精英化的法官队伍。

　　案多人少的矛盾引发了一系列严重问题，主要表现在：法官的精力牵扯过多，知识难以更新；片面追求高结案率、高调解率，案件的质量无法保证；大量的案件涌向法院，法院付出的司法成本日益沉重；长时间负荷工作，法官的身心健康受到损害。

　　除了生理的压力以外，精神方面的压力也使得法官成为一个高风险的职业。当前社会处于转型期，各种矛盾向法院集中，疑难复杂、新型案件和群体性案件不断增多，法官办案既要注重法律效果，又要追求社会效果，还要面临二审改判错案追究，加上法院受外界不正当干扰，法官办案难度压力大。
由此可见，当前基层法院面临着案件暴增和法官队伍断层的双重压力，这一问题若得不到高度重视并加以有效解决，将对基层法院的审判工作造成严重不良影响，进而影响社会稳定和法治国家建设的进程。
　　
二、案多人少的原因分析
　　“冰冻三尺，非一日之寒”，造成法院案多人少的原因是多方面的，我们可以把这些原因归结为法院外部的原因和内部的原因两个大的方面。

（一） 外部原因
1、社会结构发生了深刻的变化，虽然我国改革开放三十年，经济社会飞速发展，人民生活水平得到普遍提高，但是各地的政治、经济发展仍不平衡，城乡二元结构体制仍为得到根本改变，贫富差距进一步拉大，社会各阶层差距拉大。

　　中国传统社会心理“不患寡而患不均”，由“不均”而导致心理失衡，由心理失衡而导致行为失控。个别地方因“仇官仇富心理”而发生的群体性事件，已经给我们提出了深刻的启示和警示。

2、工业化、城市化和现代化进程的推进，带来利益格局的深刻调整，引发了社会纠纷的剧增。随着原有的利益格局的不断变化，个人之间、群体之间、单位之间、行业之间、家庭之间、社区之间、城乡之间、地区之间以及它们彼此之间的利益差距与矛盾日益突出，从而引发了各种各样的矛盾纠纷，且纠纷的性质越来越复杂。同时，多元化利益带来的冲突加上因制度未有效确立而产生的混乱与无序，产生了许多新的具有时代特点的纠纷，如土地承包权纠纷、国有土地使用权纠纷、知识产权纠纷。

3、市场经济体制还不成熟，新旧体制产生巨大摩擦，社会控制系统不够完善并明显脱节，原有的管理体系力不从心。社会主义市场经济向纵深发展的过程中，多种经济所有制并存，多元的利益主体开始产生，追求利益的欲望被激发出来。由于法制不健全，市场秩序失范，社会诚信缺失，市场经济固有的各种弊病开始产生，受利益驱动，引发的各种纠纷层出不穷，社会不稳定、不和谐的因素在增长。

4、基层政权对社会的控制力减弱，传统的非诉纠纷解决机制功能减弱，诉讼外解决纠纷的体系还不够完善。

　　由于经济社会的发展，城市化进程的加快，大量的农村剩余人口往返于城乡，形成规模巨大的流动人口。随着社会的进步，“熟人社会”遭遇结构，价值观日益多元，基层政权的权威和控制力日益减弱，传统的非诉纠纷解决机制（如家族调解、人民调解组织）功能弱化，大量的纠纷必将进入法院；另一方面，农民正以前所未有的规模向城市流动。与此同时这些农民又未被城市真正接纳，造成他们的权益得不到有效保障，权益一旦受损害，往往诉诸暴力或其他类型的自力救济，引发违法犯罪。

　　我国现行的纠纷解决方式除以法院判决和法院调解为主的诉讼解决方式外，诉讼外纠纷解决方式包括仲裁、劳动争议处理制度、消费者纠纷解决机制、行政机关的纠纷处理机制、交通事故处理机制、医疗纠纷处理机制以及民间组织调解，还包括极富中国特色的信访制度。它们共同组成当代中国的纠纷解决体系。但由于存在各自为政、适用法律依据不一、机构组成人员素质不高、规范和程序过于随意以及缺乏当事人信任等问题，总体看，现行的纠纷解决体系解纠效力不高，结构、布局不合理。有些诉讼外纠纷解决方式的价值取向、机构设置、程序运作与现代ADR追求的效益、自治、自律、灵活等价值目标相去甚远；各种诉讼外纠纷解决方式之间发展不平衡，有的规范化、组织化程度较高，在实践中作用突出（如人民调解制度），有的则形同虚设；尤其是适应现代社会和技术发展的专业的诉讼外纠纷解决方式发展缓慢，消费者纠纷和医疗事故纠纷以及知识产权纠纷、保险索赔等解决机制要么运作不畅，要么付之阙如（引自沈恒斌主编，《多元化纠纷解决机制的原理与实务》，厦门大学出版社，2005年9月版）。

５、社会转型时期，各种利益群体形成，利益多元化的结果是价值多元化，各种社会思潮涌现，人民社会信仰丧失，伦理道德对人们行为的约束力减小，一些消极颓废思想也沉渣泛起，如享乐主义、拜金主义、极端个人主义。这些思想不仅产生摩擦和矛盾，而且毒化人民的思想，造成家庭不和睦、社会不稳定。如近年来，随着离婚率不断上升，离婚、抚养案件大量涌向法院。

6、随着改革开放的不断深入和依法治国方略的稳步推进，加之五次全民普法工作的加强，人们利用法律武器维护自己合法权益的意识日益增强。

7、法律原因。（1）国家立法机关加大了立法步伐，对各类社会新型纠纷、涉弱势群体纠纷、集团性纠纷的处理程序作出新的规定，进一步加强诉权保护力度，更倾向于当事人充分利用法院解决纠纷。《道路交通安全法》、《物权法》、《劳动争议调解仲裁法》等主要法律，都过多地把纠纷处理权向法院集中，这同样使得基层法院收案总数逐年上升。（2）新修改的民事诉讼法将基层法院管辖案件的标的大大提高。我院的管辖标的即由原来的100万元调整为800万元。这一调整的结果使得我院受理民商事案件的数量急增。（3）诉讼收费的全面下调大开了基层司法的大门，引发了基层司法资源供需矛盾的再度爆发。为满足人民群众日益增长的司法需求，在建设和谐社会大背景下，我国于2007年4月1日全面下调诉讼费用。劳动争议案件几乎成为“免费的午餐”，占民事案件绝对多数的婚姻家庭案件、交通事故案件、一般人损案件也只是象征性地收费，结果保障人民群众接近司法，诉讼门槛骤然降低的同时，也形成了法院收案急增的态势。

8、受国际金融危机的影响，由于美国“次贷危机“所引发的国际金融风暴和世界经济衰退的继续扩散和蔓延，对我国的经济形势、社会稳定带来了严峻的挑战。受金融风暴的冲击，去年下半年和今年1－3月份，海门法院受理的民间借贷纠纷案件、工程建设合同纠纷案件、劳资纠纷案件数量呈暴增趋势。
国家海洋局


关于印发《专项海洋环境预报服务资格证书管理办法》的通知
1996年3月5日，国家海洋局

沿海各省、自治区、直辖市海洋厅（局），局属各单位：
为提高海洋环境预报服务质量，加强对专项海洋环境预报服务的管理，根据《海洋环境预报与灾害预报警报发布管理规定》，我局制定了《专项海洋环境预报服务资格证书管理办法》，现印发给你们，请认真遵照执行。

专项海洋环境预报服务资格证书管理办法

第一章 总 则
第一条 为提高海洋环境预报服务质量，加强对专项海洋预报服务及其资格证书的管理，维护用户利益，根据《海洋环境预报与灾害预报警报发布管理规定》，特制定本办法。
第二条 专项海洋环境预报服务是指为工程建设、资源开发、交通运输、渔业生产等海洋经济生产活动和海洋科研调查、海上体育、旅游的安全和作业需要以及为预防和减轻海洋灾害而提供的海洋环境预报服务及海洋自然环境状况评价、海洋灾害评估等。
第三条 凡从事专项海洋环境预报服务的单位，须按照规定申领《专项海洋环境预报服务资格证书》（以下简称《资格证书》）申请登记表，经海洋行政主管部门审查合格并取得《资格证书》后,方可承担专项海洋环境预报服务工作。
第四条 《资格证书》由国家海洋局或所属的北海分局、东海分局、南海分局按各自的职责范围审查颁发，并监督和管理。

第二章 资格证书等级、适用范围和资格标准
第五条 《资格证书》分为甲级、乙级两种，并由国家海洋局统一印制。
第六条 持有甲级《资格证书》的单位，可承担全国范围各海域、大洋和特定海域的各级项目的专项海洋环境预报服务。甲级《资格证书》有效期为四年。
持有乙级《资格证书》的单位，可承接所在省、自治区、直辖市所在海域内的省、区、直辖市以下项目的（含省、区、直辖市级的项目）专项海洋环境预报服务。乙级《资格证书》有效期为三年。
第七条 持甲级《资格证书》的单位应具备以下条件：
（一）具有法人资格的企、事业单位；
（二）具有专门从事海洋环境预报服务工作的机构以及固定的工作场所；
（三）具有在编的专职配套技术骨干和工作人员，有二名以上专门从事海洋环境预报服务的高级专业技术职称人员和五名以上中级专业技术职称人员；
（四）具有开展全海域及邻近洋区海洋环境预报服务所必需的海洋环境实时资料和接收处理资料的仪器设备并具有相应的计算、通讯设备和其它必备设备；
（五）具备较先进的海洋环境预报技术。
第八条 持乙级《资格证书》的单位应具备以下条件：
（一）具有法人资格的企、事业单位；
（二）具有专门从事海洋环境预报服务机构和固定的工作场所及在编的专职业务配套技术骨干和工作人员；
（三）有一名以上专门从事海洋环境预报服务工作的高级专业技术职称人员和三名以上中级专业技术职称的人员；
（四）具有开展所在区域海洋环境预报服务所必须的海洋环境实时资料和接收处理资料的仪器设备，并具有相应计算、通讯设备和其它必备设备；
（五）具备在相应海域的预报技术。

第三章 申报和审批程序
第九条 申领甲级《资格证书》的程序
（一）申领甲级《资格证书》的单位需向所在海区的海洋行政管理部门或国家海洋局领取《资格证书》申请登记表三份。
（二）按规定填写后，由海区海洋行政管理部门核审后，报国家海洋局审定。对于审定合格的单位，由国家海洋局颁发甲级《资格证书》。
第十条 申领乙级《资格证书》的程序
（一）申领乙级《资格证书》的单位，需向所在海区行政管理部门领取《资格证书》申请登记表三份；
（二）按规定填写后，报海区行政管理部门审定。对于审定合格的单位，由海区行政管理部门颁发乙级《资格证书》。并将审定、审批全套文件报国家海洋局备案。
第十一条 持乙级《资格证书》的单位在证书有效期内，逐步具备甲级《资格证书》单位条件的，可按第九条的规定办法办理申领手续。
第十二条 海洋行政主管部门自接到《资格证书》申请登记表之日起，乙级《资格证书》两个月内、甲级《资格证书》三个月内组织审定并给予答复。
对于审定合格者，发给《资格证书》；对审定不合格者，海洋行政主管部门在前款规定的时间内通知申请单位，并说明理由。
第十三条 《资格证书》超过有效期，即行作废，需继续从事专项海洋环境预报服务的单位应及时重新办理手续。

第四章 管理权限
第十四条 国家海洋局负责以下工作：
（一）审定、核发甲级《资格证书》，对违反本《办法》的持证单位，有权终止或吊销其《资格证书》和经济处罚；
（二）核定乙级《资格证书》的发放限额；
（三）检查乙级《资格证书》的发放情况，对不具备条件者，有权责令发证部门收回所发《资格证书》；
（四）检查、监督全国范围的专项海洋环境预报服务工作。
第十五条 各分局负责以下工作：
（一）对申报甲级《资格证书》的核审；
（二）审定、核发辖区内乙级《资格证书》，对违反本办法的持乙级《资格证书》的单位，有权终止或吊销《资格证书》和经济处罚，并及时上报国家海洋局备案；
（三）对辖区内持甲级《资格证书》单位的日常监督检查。对违反本办法行为向国家海洋局提出处理意见，经国家海洋局核定后，实施处理。
（四）对相应的海域内专项海洋环境预报服务工作，实施监督检查。
第十六条 持证书单位的责任
（一）严格执行国家和国家海洋局颁布的海洋环境预报与海洋灾害预报警报等方面的有关法规、标准，遵守《资格证书》的使用规定；
（二）承接专项海洋环境预报服务项目，在签定合同时，必须标明所持《资格证书》的级别和编号，并附所持《资格证书》的影印件；
（三）严格按《资格证书》中审定的服务项目向各用户提供优质服务；
（四）及时向发证部门报告本单位从事该项工作的机构、人员等工作条件的变动情况，接受海洋行政主管部门的检查和监督。

第五章 罚 则
第十七条 《资格证书》是从事专项海洋环境预报服务的技术资格凭证，只限持证单位使用，不得转让、转借和扩大服务范围，否则视情节轻重，给予吊销《资格证书》和经济处罚（合同额的3％以下）。
第十八条 申领《资格证书》的单位必须如实填写资格证书申请登记表。如经核查发现有隐瞒实情，弄虚作假行为，发证部门将立即取消申领单位的申领资格，并处以二年之内不予办理申领手续的处罚。
第十九条 非持《资格证书》单位和个人不得对外提供专项海洋环境预报服务，违者将由当事人所在地的海洋行政主管部门给予经济处罚（合同额的5％以下）。
第二十条 当事人对处罚决定不服的，可在收到处罚决定之日起十五日内，申请复议，对复议决定不服的，可在收到复议决定之日起十五日内向人民法院起诉，期满不起诉又不履行处理决定的，由海洋行政主管部门申请人民法院强行执行。
第二十一条 违反本管理办法，且造成重大经济损失或重大人身伤亡事故的直接责任者，应承担法律责任。

第六章 附 则
第二十二条 军队系统的海洋环境预报部门若要承担地方的专项海洋环境预报服务，须按照本《办法》有关规定办理《资格证书》。
第二十三条 委托国外机构在中国海域进行专项海洋环境预报服务的单位，由委托单位参照本办法，办理《资格证书》。
第二十四条 专项海洋环境预报资格证书审定费用由申请《资格证书》单位支付。
第二十五条 本《办法》由国家海洋局负责解释。
第二十六条 本《办法》自发布之日起实行。