关于印发延边朝鲜族自治州道路班车客运经营管理暂行办法的通知
吉林省延边朝鲜族自治州人民政府
关于印发延边朝鲜族自治州道路班车客运经营管理暂行办法的通知
延州政发〔2010〕7号
各县、市人民政府，州政府各委办局：
《延边朝鲜族自治州道路班车客运经营管理暂行办法》已经2010年5月10日州政府第13届28次常务会议审议通过，现予印发，请认真遵照执行。
二0一0年五月二十七日
延边朝鲜族自治州道路班车
客运经营管理暂行办法
第一章 总则
第一条 为加强道路班车客运经营管理，规范经营者及从业人员经营行为，保护道路旅客运输市场各方当事人的合法权益，维护道路旅客运输市场的稳定，根据《中华人民共和国行政许可法》、《中华人民共和国道路运输条例》和《吉林省道路运输条例》等有关法律、法规的相关规定，制定本办法。
第二条 本办法适用于延边州行政区域内跨县（市）及县（市）内道路班车客运经营管理。
本办法所称道路班车客运经营是指营运客车在城乡道路上按照固定的线路、时间、站点、班次运行的一种客运方式，包括直达班车客运和普通班车客运。
经道路运输管理机构批准，同一线路的客运车辆可以在批准的时间、班次数量内采取循环方式运行。
第三条 鼓励道路客运企业实行规模化、集约化和规范化经营，建立经营主体权责对应、班线经营权归属明确、客运车辆产权清晰、企业管理责任落实、劳动用工合法有序、客运市场经营规范、公共服务安全优质的道路客运市场。
第四条 道路客运企业经营逐步实行公车公营。公车公营是指道路客运企业在取得道路客运班线经营权后，必须自购车辆，自主经营。
禁止道路客运企业采取通过公民、法人和其他组织出资购买车辆出租客运班线许可权的方式经营。
第五条 州、县（市）人民政府交通运输行政主管部门负责组织领导本行政区域内的道路班车客运管理工作，其所属的道路运输管理机构具体实施道路班车客运管理工作。
第二章 经营管理
第六条 新增道路客运班线投入经营的客运车辆及2012年7月31日之后更新的道路班线客运车辆必须实行公车公营。2012年7月31日之前更新的道路班线客运车辆允许经营至车辆报废期满为止。
第七条 道路客运企业已同客运车辆实际购买人签订的车辆经营合同应报道路运输管理机构备案，道路运输管理机构应当根据许可权限在客运车辆道路运输证上标注车辆实际购买人姓名和不得擅自向第三人转让客运车辆等特定事项。
第八条 客运车辆实际购买人因故不能继续经营的，可以同客运企业协商将车辆委托给本客运企业经营或将车辆出售给本客运企业。
第九条 道路客运企业可将自购的客运车辆依法承包给公民、法人和其他组织，但应签订车辆承包经营合同，报道路运输管理机构备案，道路运输管理机构审查后向客运车辆配发道路运输证。车辆承包合同的示范文本由州道路运输协会负责制定。
签订车辆承包合同的公民、法人和其他组织不得向第三人转让车辆或车辆承包权。
公车公营后，在同等条件下原客运车辆实际购买人享有优先承包权。
第十条 鼓励同一客运班线的各经营主体组建线路公司，根据运量情况经道路运输管理机构批准合理调整运力。
第十一条 道路客运班线许可期满后，道路运输管理机构应当根据客运市场的供求状况、普遍服务和方便群众等因素，编制线路运力投放计划。
客运实载率高于70％的班线，方可投放新的运力。
第十二条 在客运班线经营许可期限内，道路客运班车更新应当严格控制车辆座位数，更新后的车辆座位数不得超过原车道路运输证核定的座位数。
经营同一条客运班线的各经营主体在不增加车辆总座位数的情况下，车辆可以合并更新，并对班次进行合理调整。
第十三条 道路客运企业应建立健全安全管理制度，并负责组织实施，对客运车辆、客车驾乘人员依照法律法规和企业规章制度的规定承担安全管理责任。
第十四条 客运站经营者应当依法加强安全管理，完善安全生产条件，健全和落实安全生产责任制。对出站客车应进行安全检查，采取措施防止危险品进站上车，并按照车辆核定载客限额售票，公平售票，严禁超载车辆或者未经安全检查的车辆出站。
客运站经营者应当为候车旅客提供优质的服务，维护好各种设施、设备，保持其正常使用，不得改变客运站用途和服务功能。
第三章 监督检查
第十五条 道路运输管理机构及其工作人员应当严格按照法定职责权限和程序加强对道路班车客运经营活动的监督检查。
第十六条 道路运输管理机构及其工作人员应当重点在客运站、旅客集散地对道路客运、客运站经营活动实施监督检查。此外，根据管理需要可以在公路路口实施监督检查，但不得随意拦截正常行驶的道路运输车辆，不得双向拦截车辆进行检查。
第十七条 道路运输管理机构的工作人员实施监督检查时，应当有2名以上人员参加，并向当事人出示交通部统一制式的交通行政执法证件。
第十八条 道路运输管理机构的工作人员可以向被检查单位和个人了解情况，查阅和复制有关材料，但应当保守被调查单位和个人的商业秘密。
被监督检查的单位和个人应当接受道路运输管理机构及其工作人员依法实施的监督检查，如实提供有关资料或者说明情况。
第十九条 道路运输管理机构的工作人员在实施道路运输监督检查过程中，发现客运车辆有超载行为的，应当立即予以制止，并采取相应措施安排旅客改乘。
第二十条 道路运输管理机构应每年对客运班车进行一次审验。审验内容包括：
（一）车辆违章记录；
（二）车辆技术档案；
（三）车辆结构、尺寸变动情况；
（四）按规定安装、使用符合国家标准的行车记录仪情况；
（五）客运经营者为客运车辆投保承运人责任险情况；
（六）承包者的身份。
第四章 罚则
第二十一条 违反本办法规定，道路客运企业2012年7月31日之后更新的班线客车及新增的道路旅客运输班线不实行公车公营的，道路运输管理机构应当依据《中华人民共和国道路运输条例》第六十七条的规定责令停止违法行为，收缴有关证件，处2千元以上1万元以下的罚款；有违法所得的，没收违法所得。
第二十二条 违反本办法规定，承包者以转让客运车辆或者客运线路承包合同为名，倒卖客运线路经营权的，道路运输管理机构应当依据《中华人民共和国道路运输条例》第六十七条的规定责令停止违法行为，收缴有关证件，处2千元以上1万元以下的罚款；有违法所得的，没收违法所得。
第二十三条 客运企业或承包者有下列行为之一的由县级以上道路运输管理机构依据《中华人民共和国道路运输条例》的相关规定责令限期改正，处1千元以上3千元以下的罚款；情节严重的，责令停止经营1个月以上3个月以下；情节特别严重的，由原许可机关吊销其经营许可。
（一）擅自变更运行线路、发车站点、日发班次、发车时间和营运车辆的；
（二）未经批准擅自停运或罢运等暂停客运经营并造成社会恶劣影响的；
（三）非因不可抗力拒载旅客的；
（四）城区内站外招揽旅客的；
（五）运行中擅自变更车辆或者将旅客交他人承运的；
（六）客运站内招揽旅客的。
第二十四条 客运站经营者有下列情形之一的，由县级以上道路运输管理机构依据《中华人民共和国道路运输条例》的相关规定责令改正；拒不改正的，处3000元的罚款；有违法所得的，没收违法所得：
（一）擅自改变客运站的用途和服务功能的；
（二）不公布运输线路、起讫停靠站点、班次、发车时间、票价的。
第二十五条 客运站经营者有下列情形之一的，由县级以上道路运输管理机构依据《中华人民共和国道路运输条例》的相关规定责令改正，处1万元以上3万元以下的罚款：
（一）允许无经营许可证件的车辆进站从事经营活动的；
（二）允许超载车辆出站的；
（三）允许未经安全检查或者安全检查不合格的车辆发车的。
第五章 附则
第二十六条 本办法由州交通运输局负责解释。
第二十七条 本办法自2010年6月1日起施行。
试析疑案处理过程中发现的问题
付强 张文娟 崔杨
疑案是指证据使用上的疑难案件，即定罪证据不足，无罪也证明不了的案件①。笔者通过对朝阳区人民检察院2000年证据不足案件进行统计与分析，发现目前对疑案的处理过程中还存在某些问题，需引起重视。
问题1：疑案处理方式中的问题——对疑案采取建议公安机关撤销案件的方式是否合理
目前检察机关实践中对疑案处理通常的做法有两种，一种是根据刑诉法第140条第4款之规定，对犯罪嫌疑人做存疑不起诉；第二种是对部分疑案建议侦查机关撤案。此种做法目前法律上没有依据，属实践中变通的做法。那么为什么会有第二种处理方式呢？笔者认为这体现出现实与法律的冲突。目前由于社会治安问题突出，刑事发案率较高，检察机关作为控诉机关，其追诉犯罪、打击犯罪的职能作用突出，如若对所有疑案按法律规定均做了存疑不诉，会在一定程度上产生打击不力的负面影响。同时在实践中，外部监督机关将无罪判决和带有无罪性质的存疑不诉决定作为衡量公诉质量高低的标准，如被判决无罪的案件多或存疑案件多就会在社会中产生案件质量不高，打击犯罪不力的影响。因上述现实因素，检察机关在处理疑案时慎而又慎。而在侦查机关这一方面，其在考查侦查人员办案质量时，将由检察机关做了不诉决定的刑事案件认为是承办人员有办案质量问题，在此案件质量评价机制下，侦查机关承办人希望检察机关尽量减少不诉案件数量。综合上述因素，使得疑案的处理在公检机关内部形成了一个默契的作法，即以建议侦查机关撤案的方式，使部分疑案在两个机关内部得到解决。
虽然建议侦查机关对疑案撤销的做法，在解决现实与法律冲突时，特别是在实践中取得了一定的社会效果，但其从法律角度上来看，尚有探讨的必要。有观点认为存疑不诉决定与建议侦查机关撤案的法律效果是一样的看法，笔者认为这种观点是错误的：
（1）对两种处理决定，被害人的救济方式不同。建议侦查机关撤案使案件回复到开始状态，被害人除对自诉案件可直接向人民法院起诉外，还有一种救济可能，即依据刑诉法第87条之规定，向检察机关提出申请要求检察机关进行立案监督。然而该案是由检察机关建议侦查机关撤销的，又怎能由该人民检察院对侦查机关进行立案上的监督呢？此救济方式明显不合法也不合理。而对做出存疑不诉决定不服的被害人，根据刑诉法第145条规定：被害人可向上一级人民检察院申诉，请求提起公诉，对于人民检察院维持不起诉决定的，被害人还可向人民法院起诉。 被害人也可以不经申诉，直接向人民法院起诉。由此可以看出，检察机关对疑案的不同处理，直接影响了被害人申诉权利的主张。
（2）两种处理方式在内部制约上不同。对不起诉案件在检察机关内部有两级监督，一级是根据《人民检察院刑事诉讼规则》第286条规定：人民检察院对于退回补充侦查的案件，仍然认为证据不足，不符合起诉条件的，需经检察委员会讨论决定做出存疑不诉决定。一级是根据《规则》第292条规定，不起诉案件应报上一级人民检察院备案。而建议侦查机关撤案的案件则没有检委会和上级检察机关的监督，其只要由承办该案的主诉检察官签署意见和主管检察长做出决定，即可使案件从检察机关转到侦查机关并被撤销。对于疑案撤销，因它关系到被害人的追诉要求能否得到满足和社会秩序能否得到维护，设定监督制约机制是重要和不可或缺的。而上述只有主诉检察官和主管检察长个人把关的程序就显得有些薄弱和简单，远不如对不诉案件的制约力度，使检察人员的自由裁量权有可能被滥用。
问题2、存疑不诉案件事后处理工作中的问题
（1）处罚问题如何衔接。刑诉法规定不起诉决定，由人民检察院公开宣布，且不起诉决定书自公开宣布之日起生效，被不起诉人应立即释放。刑诉法同时规定对不起诉人需要给予行政处罚、行政处分或者需要没收其违法所得的，人民检察院应当提出检察意见，连同不起诉决定书一并移送有关主管机关处理。实践中对存疑不诉做行政处理最多的进行劳教，劳教决定是由公安机关提出，由省级以上设立的劳教委员会审查批准。在此期间，被不诉人根据法律规定释放，极有可能造成“人去楼空”的结局，如继续关押，又有侵犯人权之嫌。所以如何解决行政处罚与不诉后释放的衔接问题，需要立法部门予以明确规定，使法律的执行更具操作性，也更有利于保障当事人的合法权益。
（2）对疑案不诉发现新的证据后如何处理没有明确的规定。表现在《人民检察院诉讼规则》第251条规定，人民检察院根据刑事诉讼法第140条第4款规定决定不起诉的，在发现新的证据，符合起诉条件的，可以提起公诉。从这一司法解释看，检察机关保持对疑案的被不起诉人的永久追溯期限，这一没有期限界定的模糊规定使得发现新证据成为一项有名无实的工作，据我院统计，自1997年新刑诉法实施以来，没有一起因发现新的证据对原被不起诉人提起公诉的案件。另外对于检察机关发现新的证据后，是交由侦查机关侦查还是由检察机关自行侦查也未有规定，一旦发现新的证据，案件何去何从无法可依。
三、解决上述问题的法律途径
1、赋予侦查机关对疑案的撤案权。对侦查终结的案件，根据《刑事诉讼法》129条、130条规定，公安机关对犯罪事实清楚，证据确实、充分的案件，应移送人民检察院审查起诉；发现不应对犯罪嫌疑人追究刑事责任的，应当撤销案件。而对于侦查机关经反复侦查仍事实不清、证据不足的案件应如何处理法律没有规定，这就造成了侦查机关将疑案也做为“犯罪事实清楚、证据确实充分”的案件移送到检察机关，之后要么经退查后由检察机关做不起诉决定，要么由检察机关建议做撤案处理。这种做法一方面增加了诉讼成本，一方面也是实践中产生诸如建议公安机关撤案等不合理做法的一个原因。对此有学者提出应规定侦查阶段疑案也可作无罪处理，即对经过再三侦查，仍然认为事实不清，证据不足的，应撤销案件。②在此基础上，学者还提出了侦查阶段疑案件的认定标准，即案件侦查进行到哪种程度仍事实不清，证据不足的，可作为疑案可以撤销。有两个标准，首先是主观标准：即公安机关申请作疑案处理的案件由检察机关的法律监督部门审查决定；检察机关的侦查部门申请作疑案处理的案件，也须报侦查监督部门批准。其次是客观标准，即规定侦查超过一定的期限，仍事实不清，证据不足的案件，须作为疑案予以撤销。③
2、检察机关对存疑不诉案件在一定期限内未发现新的证据应予以撤案。存疑不诉后对被不诉人的永久追溯期限，使被不起诉人始终处于罪与非罪不明不白的状态中，“疑案从挂”实际上仍然存在。为消除不诉的消极后果，对检察机关（亦或侦查机关）发现新证据重新提起公诉的期限作明确限制，超过法定侦查期限仍事实不清，证据不足的案件作为疑案予以撤销。
以上是从诉讼法律的角度解决当前疑案处理中出现的问题。与此同时，对于建议侦查机关撤案这一普遍存在的问题，还应在执法观念的转变上下功夫。由于人类认识的主客观条件的限制，总有一些案件虽然穷尽了现有技术和法律许可范围内的一切手段，但仍难以查清案件真相。而刑事程序一旦启动，侦控和裁判者就必须作终局性的结论，而不能以事实不清为由一推了之或无限期地搁置起来。所以排除人为因素，如侦查人员素质不高，工作拖延；证人作证意识差等造成的证据不足，应该承认某些疑案的存在确系有客观原因，在这种情况下无罪推定原则应坚决贯彻。在此观念下，应树立起正确的案件质量评价机制，区分疑案产生的不同原因，对侦查人员的办案质量予以正确的评价。如果有了这样一个良好的评价机制，又有了法律对疑案件处理的明确规定，目前实践中存在的一些不合理现象就有了改观的可能，也为无罪推定、保障人权等现代执法观念得以深入的贯彻打下了良好的基础。
注：
①《陈光中法学文集》第298页；
②〈刑事诉讼法实施问题研究〉（陈光中主编）第155页；
③同②第157页。
作者单位：北京市朝阳区人民检察院法律政策研究室
邮编：100026
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